公益诉讼法？公益诉讼如何提起

民诉法司法解释44个重点问题解析

（一）关于合同履行地的问题

《解释》第18条对合同履行地作了一般性规定。之前，民事诉讼相关法规关于合同履行地的规定较为混乱。“92意见”用了多个条文来规定合同履行地问题。后来，最高人民法院又出台了多部解释来解释合同履行地问题。《解释》对合同履行地的规定作了简化，虽可能不尽如人意，但能解决司法实践所面临的大多数问题。《解释》第18条借鉴了《合同法》第61条和62条的规定来设置管辖的一般原则。该条规定：“

合同约定履行地点的，以约定的履行地点为合同履行地。合同对履行地点没有约定或者约定不明确，争议标的为给付货币的，接收货币一方所在地为合同履行地；交付不动产的，不动产所在地为合同履行地；其他标的，履行义务一方所在地为合同履行地。即时结清的合同，交易行为地为合同履行地。合同没有实际履行，当事人双方住所地都不在合同约定的履行地的，由被告住所地人民法院管辖。

（二）关于电子合同履行地的问题

《解释》第20条对以网络方式签订的买卖合同的履行地作了规定。根据该条规定，

以信息网络方式订立的买卖合同，通过信息网络交付标的的，以买受人住所地为合同履行地。需要注意的是，这种情况下是以买受人住所地而不是以经营者所在地为合同履行地。以其它方式交付标的的，收货地为合同履行地。合同对履行地有约定的，从约定。

虽然一些电子商务公司对这条规定还有疑虑，但这样规定便于当事人诉讼，是司法为民原则的体现。

（三）关于信息网络侵权行为地的问题

《解释》第25条对信息网络侵权行为地作了规定。最高人民法院已于2014年就网络侵权的实体法规则制订了专门的司法解释。《解释》关于信息网络侵权行为地的规定与网络侵权司法解释相一致。

侵权行为实施地包括实施侵权行为的计算机等信息设备所在地：侵权结果发生地包括被侵权人住所地。

本条规定在起草过程争论很大。根据本条规定，管辖连接点很多，实施侵权行为的计算机等信息设备所在地和被侵权人住所地都是连接点。这样规定的目的是要防止当实施侵权行为的计算机等信息设备在国外时我国法院却不能行使管辖权的情形出现，这也是维护我国司法主权的要求。此外，有一些网络谣言侵犯了公民的隐私权，管理起来难度较大。增加连接点后，更方便受害人起诉，有利于保护其合法权利。

（四）关于不动产纠纷案件的管辖问题

《解释》第28条对不动产纠纷案件的管辖法院作了规定。本条规定在起草过程争论最大，提出了很多不同意见。经过反复研究论证，《解释》第28条作了3款规定。其中，第1款规定，《民事诉讼法》第33条规定的不动产纠纷是指因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷。第2款的争议最大，争论的时间最长，最后确定

以下几类纠纷可以作为不动产纠纷

第一类是农村土地承包经营合同纠纷

。我国在改革农村经济体制时，农村承包地出现了两次权利分离。一是所有权与土地承包经营权的分离；二是现在要实现的承包权与经营权的分离。《解释》采纳了“农村土地承包经营合同纠纷”这一传统表述。因为农村土地承包经营权涉及到土地，故将其列入了不动产的范围。

第二类是房屋租赁合同纠纷

。租赁合同虽然产生的是债的关系，但房屋租赁合同纠纷毕竟是基于不动产产生的合同纠纷，所以也将其列入不动产纠纷的范围，以便于案件审理。

第三类是建设工程施工合同纠纷

。建设工程施工合同具有承揽合同的性质，但合同目的是要建设不动产，所以也将其列为不动产纠纷。但这项规定争议很大。如果建筑已经建好，将其列为不动产纠纷没有问题。如果建设工程合同还没有履行，建筑还没有建起来，还能作为不动产纠纷吗？最后权衡利弊还是将其作为不动产纠纷处理。

第四类是政策性房屋买卖合同纠纷。

普通商品房买卖合同纠纷按一般合同纠纷管辖规则确定管辖法院即可。但每个省、直辖市、自治区关于政策性房屋买卖的规定并不一致，由政策房所在地法院审理更为方便。第3款规定，

不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地：不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地。

（五）关于指定管辖的问题

《解释》第41条第1款规定，人民法院依照《民事诉讼法》第37条第2款规定指定管辖的，应当作出裁定。第2款规定，对报请上级人民法院指定管辖的案件，下级人民法院应当中止审理。指定管辖裁定作出前，下级人民法院对案件作出判决、裁定的，上级人民法院应当在裁定指定管辖的同时，一并撤销下级人民法院的判决、裁定。

第2款规定是这一条的重点。出现了管辖争议后，在报请上级法院指定管辖期间，下级法院都要中止案件审理。最后由上级法院指定的管辖法院继续审理，其他法院应当将相关材料移送到指定管辖法院。但是在司法实践中，上级法院的指定裁定还没有做出，有的下级法院就抢先进行裁判。关于如何处理抢先作出的判决、裁定的问题争议很大。有人认为，应当由上级人民法院发函要求抢先作出判决、裁定的法院通过审判监督程序进行自我纠错。如果下级法院不愿意自我纠错，有人主张这种情况下还是应当由上级法院发函要求其纠错，有人认为应当由上级法院直接裁定撤销抢先作出的判决、裁定。

后经最高人民法院审委会经讨论一致决定，

如果在上级法院作出指定管辖的裁定前，下级法院抢先作了判决、裁定，就由上级法院在指定管辖的裁定中一并撤销该判决、裁定

。从征求意见的情况看，其他部门也赞同这一观点。

（六）关于上级法院将应由其管辖的案件交下级法院审理的问题

《解释》第42条对哪些案件上级法院可以交下级法院审理作了规定。根据《民事诉讼法》第38条规定，上级人民法院可以将自己管辖的案件交由下级法院审理，即通常所说的“上交下”问题。经研究，《解释》规定三类案件可以交由下级人民法院审理。

第一类案件是破产程序中有关债务人的诉讼案件。

人民法院在审理破产案件时，会涉及到大量催讨债务的案件。此类案件数量多，标的额可能不大，如果全部交由受理破产案件的法院审理，会严重影响诉讼效率。所以，这类案件可以交由下级法院审理。

第二类案件是人数众多，上级法院不方便审理的案件。第三类案件是最高人民法院确定的其他类型的案件。

这是兜底条款，但其他类型案件必须经最高人民法院经研究决定后，才可以“上交下”。本条规定这三类案件可以交由下级法院审理，但是上级人民法院在决定将具体个案交下级法院审理之前，必须履行报批手续。

（七）关于民事诉讼中事实和证据的关系问题

人民法院必须要明确民事诉讼中

事实和证据的关系

，重点要注意三点。

第一，当事人主张或者反驳诉讼请求，必须要有事实根据，而事实根据必须要有证据证明，要将诉讼请求、案件事实、证据三者之间的关系理顺。

当然证据本身也是事实，但是证据事实是用来证明案件事实的，二者不是一回事。

评析：诉请事实证据一一对应！

第二，当事人要证明的事实，应当是案件的基本事实。

《解释》第91条对此作了规定。在审理民事案件时，法官要分清主次，首先要查明的是案件基本事实。

第三，需要当事人证明的案件基本事实，主要体现为两个方面

一是法律事实，即导致法律关系产生、变更、消灭的事实，包括法律行为和法律事件

，不把法律事实查清楚，法律关系生不生效，合不合法就审不清楚：

二是法律关系是什么这一事实，包括法律关系的主体、客体、权利义务等内容

（八）关于民事诉讼中的举证证明责任问题

《解释》将传统的

“举证责任”这一表述修改为了“举证证明责任”

。这两个概念含义一致，都包含三层含义。

第一层含义是，当事人应负担提供证据的责任，即

双方当事人中谁有义务提供证据

第二层含义是，当事人所举的证据对待证事实所应达到的证明程度，即

当事人所举的证据能否证明待证事实存在

。举证证明责任的核心是要“证明”待证事实是否存在。

第三层含义是，承担举证证明责任的当事人，如果举不出证据，或者其所举的证据不能达到证明待证事实存在或不存在的效果，就

应当承担于己不利的法律后果

简言之，举证证明责任的三层含义是，

提供证据、证明待证事实是否存在、承担相应的法律后果

。新中国成立以来，特别是改革开放以来，人民群众的证据意识经历了一个发展变化的过程。在很长一段时间内，人民群众证据意识比较低。目前很多涉诉上访案件中，当事人认为其已经向法院提交了证据，完成了举证责任，对于证据的真实性、合法性和关联性以及证据与待证事实之间的关系不理解，导致涉诉信访产生。将“举证责任”修改为“举证证明责任”，是希望通过《解释》向全社会提出更加明确的要求，即

举证证明责任不仅仅是指当事人提交证据的责任，更重要的是当事人所提交的证据要能证明待证事实是否存在

。这有利于人民群众树立正确的举证证明意识，以便其更好地维护自己的民事权益，也便于法官向当事人做释明工作。

（九）关于逾期举证的问题

《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》实行的是

举证关门制度

，在司法实践中发现了一些问题。2012年修改《民事诉讼法》时，对证据关门制度作了较大修改。《解释》第101条和第102条在《民事诉讼法》相关修改的基础之上，按照《民事诉讼法》第65条规定，对逾期举证问题作了细化规定，主要涉及以下几方面的内容。

第一，当事人因客观原因未能在举证期限内提供证据的，视为未逾期举证。

第二，当事人因故意或重大过失未在举证期限内提供证据的，对该证据原则上不采纳。但是在司法实践中，这类证据中有些能够证明案件的基本事实。《解释》规定，这类证据也应当采纳，但是要对当事人处以训诫或罚款。

第三，如果当事人非因为故意或重大过失逾期提供证据，人民法院应当采纳，但应当对当事人处以训诫。

第四，在再审阶段，如果当事人逾期提供证据的理由成立，人民法院可以采纳该证据。关于哪些理由成立的问题，《解释》在再审部分的条文中作了规定。

在再审阶段，容易混淆当事人提交的新证据和当事人所主张的新事实。如果当事人提供了足以推翻原审裁判的新证据，就可能撤销原审裁判，并进行改判。如果当事人没有提供新的证据，而是提出新的事实，就不能据此对原审裁判进行改判，而应当向当事人释明根据新的事实另行起诉。因为新的事实在原审时并没有出现，原审法院按当时已经发生的事进行裁判并没有错。

评析：新证据还是新事实？

（十）关于证据质证的问题

在理解和适用《解释》关于质证的规定时，要注意以下三个问题。

第一，任何证据要作为认定案件事实的根据，

一定要在法庭上出示，并经当事人质证

。未经质证的证据，不能作为认定案件事实的根据。

第二，在一审程序中，如果

双方当事人在庭前交换证据时对证据都没有争议，在开庭时应予说明。如果当事人在庭前交换证据时对证据有争议，就需要在法庭上进行质证

第三，质证要围绕

证据的真实性、关联性和合法性，以及证据证明力的大小

来进行。

（十一）关于证据的审核和认定问题

第一，正确理解和适用“自由心证”原则

。关于证据的审核、认定问题，特别值得注意的是《解释》第105条规定。该条规定，人民法院应当按照法定程序全面、客观地审核证据，依照法律规定，运用逻辑推理和日常生活经验法则，对证据有无证明力和证明力大小进行判断，并公开判断的理由和结果。这就是大家常说的“自由心证”原则。

有的法官在民事审判中有一个误区，认为“自由心证”就是只要法官自己相信就行。“自由心证”不是随心所欲，必须要遵守《解释》第105条规定的规则。

首先，审核证据要全面、客观。

其次，“自由心证”要按法定程序进行。

再次，审核认定证据一定要依法进行。法官审核和认定证据一定要和法律规定相吻合，不能违背证据规则的规定。

最后，审核、认定证据的过程要符合逻辑推理的一般原则，不能自相矛盾，不能违背日常生活经验法则

法官在用“自由心证”原则审核证据时，除了要判断证据是否具有“三性”外，还要对证据证明力大小进行判断。自由心证不是说法官自己相信就行了，也不是仅公布判断的结果，还要公布判断的理由。

第二，要排除非法证据。

法官在审核认定证据时，还要依照《解释》第106条规定排除非法证据。该条规定，对严重侵害他人合法权益，违反法律禁止性规定，或者严重违背公序良俗的方法形成或者获取的证据，不得作为认定案件事实的根据。

违背公序良俗必须达到严重的程度

，才属于违法证据。

第三，正确把握举证证明的标准。

《解释》第108条对举证证明标准作了规定，对负有举证责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。

本条规定的举证证明标准就是通常所说的优势证据原则，学理上称为高度盖然性原则，是审核、认定民事证据的一般的标准。

如果当事人所举证据达到了优势证据原则的要求，就达到了证明待证事实的程度，完成了举证责任。如果对方当事人反驳该证据，也可以提供证据来否定其“三性”，或者否定待证事实存在的可能性，法官要根据双方当事人的攻防情况来对当事人是否提供了优势证据作出判断。

优势证据原则是一般证明标准，《解释》第109条规定的

排除合理怀疑原则属于特殊证明标准

。通常在审理刑事案件时运用的是排除合理怀疑原则，而审理民事案件一般运用优势证据原则。

但是在审理几类特殊民事案件时，需要坚持排除合理怀疑原则。《解释》第109条规定．

当事人对欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明以及对口头遗嘱或者赠与事实的证明，人民法院确认其待证事实的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。

对于前述事实，承担举证证明责任的当事人提供证据证明后，对方当事人虽未提供反驳证据，但提出合理怀疑的，承担举证证明责任一方当事人就需要举证排除该合理怀疑。民事诉讼中，排除合理怀疑原则是优势证据原则的例外，适用的情形比较少。

（十二）关于签署保证书的问题

《解释》新增了关于签署保证书的规定，包括两部分：

一是当事人签署承诺据实陈述的保证书，二是证人签署承诺据实作证的保证书。这是针对审判实践中存在的虚假陈述和虚假作证现象而采取的新办法。

《解释》第110条规定当事人应当签署据实陈述保证书，主要基于以下理由：当事人陈述属于民事诉讼证据之一，据实陈述是当事人所应承担的诉讼义务。此外，根据《民事诉讼法》第13条规定，当事人参加诉讼应当遵守诚实信用原则。关于保证书的内容，下一步会在文书样式里进行规范。证人作证时也要签署据实作证保证书。《解释》只规定了当事人陈述和证人作证要签署保证书，在下一步修订民事诉讼证据规则时，可以规定当事人陈述或者证人作证时要当庭宣读其所签署的保证书，这有利于防止虚假诉讼。

（十三）一审民事诉讼程序的职能

一审民事诉讼程序是民事诉讼的基础程序。绝大多数民事案件通过第一审民事诉讼程序就解决了。人民法院应当将民事审判工作的重心放在第一审案件的审理上，力争大幅提高一审民事案件的审理质量，这对涉诉信访可以起到釜底抽薪的作用。之前，人民法院把过多精力放在了审判监督程序上，但抓好一审案件质量才是解决涉诉上访的最根本途径。人民法院要通过落实《解释》这一契机，把一审案件质量抓起来。抓好一审案件的审判质的前提是明确一审程序的职能。一审程序的基本职能是要查清案件事实，正确适用法律。

（十四）依法落实民事案件登记立案制度

第一，登记立案的民事案件必须符合《民事诉讼法》第119条规定的条件。

登记立案的一定是案件，要有原告和被告双方当事人，有明确的诉讼请求，有诉讼请求所根据的基本事实和证据材料，还应当属于受诉人民法院管辖。登记立案的案件还应当不属于《民事诉讼法》第124条所规定的7种情形。

第二，人民法院对当事人提供的起诉材料应当做

初步的形式审查

，要审查原告有没有诉讼请求，相应的证据材料，原告和被告的住址是否明确，有没有有效的联系方式等，还要审查是否存在《民事诉讼法》第124条规定的7种情形。

立案审查的期限为7天

。《解释》第208条还规定，如果原告提交的材料不齐备，就应告知原告在指定期限内补齐，原告在指定期限内补齐材料的，就可以立案。建立登记立案制度并不等于废除《民事诉讼法》关于立案的规定，仍应当按照《民事诉讼法》的相关规定进行。

第三，在落实登记立案制度的同时，也要

建立负面清单制度

。实行登记立案并不意味着所有纠纷都要立案。有些纠纷以民事纠纷的形式出现，但是实质上并不是民事纠纷，而是主张不同的政治观点：以行政主导方式处理的一些历史遗留问题，不属于人民法院主管，这些纠纷都不能立案，需要列入负面清单。哪些案件需要列入负面清单，需要进一步加强研究和探索。

（十五）正确把握重复起诉的标准

《解释》第247条对重复起诉的条件作了规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合以下条件的，

构成重复起诉

1．后诉与前诉的当事人相同：

2．后诉与前诉的诉讼标的相同：

3．后坼与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实际上否定前诉的裁判结果。当事人重复起诉的，人民法院应当不予受理。

只有当原告的起诉同时具备这三项条件时，才构成重复起诉。需要注意的是，有些案件不属于重复起诉。例如，涉及到赡养费、扶养费、抚养费的案件，由于出现了新的事实，需要另行给付“三费”的，权利人就可以另行起诉。

（十六）发回重审案件当事人可以申请变更、增加诉讼请求或者提出反诉

司法实践中，出现下列两种情况会将案件发回重审。一是

案件上诉到二审法院后，二审法院经审查撤销一审判决，发回重审

。这时案件又回到普通的一审程序，当事人可以申请变更、增加诉讼请求或者提出反诉。二是

再审案件经审理后，再审法院撤销原一二审判决，发回重审

。这种情况下，发回的案件属于普通的一审案件还是属于再审案件这一问题在实践中存在争议。后经反复研究认为，

再审法院提审以后撤销一二审判决，发回一审法院重审的，实际上案件已经回到了普通的一审程序，当事人申请变更、增加诉讼请求或者提出反诉符合《解释》第252条规定的，就应予准许

。这与二审中当事人提起反诉不一样。

（十七）依法落实裁判文书查阅制度

《解释》第255条对查阅裁判文书作了规定，这是落实司法公开、审判公开的一项具体措施。本条对查阅判决书、裁定书作了5项规定：“（一）判决书、裁定书已经通过信息网络向社会公开的，应当引导申请人自行查阅；（二）判决书、裁定书未通过信息网络向社会公开，且申请符合要求的，应当及时提供便捷的查阅服务；（三）判决书、裁定书尚未发生法律效力，或者已失去法律效力的，不提供查阅并告知申请人；（四）发生法律效力的判决书、裁定书不是本院作出的，应当告知申请人向作出生效裁判的人民法院申请查阅；（五）申请查阅的内容涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，不予准许并告知申请人。”需要注意的是，裁判文书上网的制度已经建立，各级法院，特别是一审法院要积极推进裁判文书改革，加强裁判文书说理，并通过裁判文书上网，引导人民群众学法、守法。

（十八）小额诉讼案件标的金额的标准

《民事诉讼法》第162条规定，

小额诉讼案件标的金额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员平均工资30%以下。

《解释》草稿中曾有1条规定：诉讼标的额超过这一上限的案件，如果双方当事人均同意适用小额诉讼程序的，应予准许。但全国人大常委会法工委不同意这一意见。最后，《解释》删除了这条规定。因为人民法院必须严格依照《民事诉讼法》第162条规定的标准来确定小额诉讼案件的范围，不能突破法定标的额限制。司法实践中，有法院反映这一上限过低，导致小额诉讼案件过少。但随着国民收入的提高，小额诉讼案件标的额上限也会随之提高。实际上，根据《解释》第274条规定，小额诉讼案件有相当大的适用空间。影响小额诉讼程序适用的重要原因是基层法院法官担心，小额诉讼案件实行一审终审，自身面临较大的信访压力。根据我们在上海、江苏、福建调研的情况看，如果严格依照《民事诉讼法》第162条规定适用小额诉讼程序，小额诉讼案件占一审案件的25%左右。其中申请再审的比例非常低，再审案件审结后申请人基本都息诉了，几乎没有人上访。小额诉讼案件标的额小，人民法院应当坚持繁简分流原则，尽快审结这类案件，实行一审终审。这对于及时维护当事人的合法权益，让他们快速从小额民事纠纷中解脱出来，节约司法资源具有积极作用。各级人民法院要以《解释》的实施为契机，加大适用小额诉讼程序的力度。

（十九）适用小额诉讼程序的案件类型

《解释》第274条对适用小额诉讼程序的案件类型作了规定，一共包括8类案件，包括供用水、电、气、热力合同纠纷，银行卡纠纷，身份关系清楚的赡养费、抚育费、抚养费纠纷，责任明确的交通事故损害赔偿纠纷，等等。还有一个兜底条款。概而言之，

适用小额诉讼程序的案件就是金钱给付案件

，其它类型案件不适用小额诉讼程序。为了明确哪些案件不适用小额诉讼程序，《解释》第275条做了排除性规定，即

人身关系、财产权确权纠纷，涉外民事纠纷，知识产权纠纷，需要评估、鉴定或者对诉前评估、鉴定结果有异议的纠纷等5类案件都不适用小额诉讼程序。

（二十）小额诉讼案件管辖异议的审理

《解释》第278条规定，当事人对小额诉讼提出管辖异议的，人民法院应当受理。人民法院经审理作出裁定后，裁定立即生效。可见，

小额诉讼案件的管辖异议实行一审终审

。小额诉讼案件实体审理实行一审终审，其程序价值就是为了快捷地解决简单的民事纠纷．如果允许在小额诉讼案件中对管辖异议裁定提起上诉，便与小额诉讼程序设置的目的相冲突。从当事人维权的角度看，当事人诉讼金额小，如果允许当事人对管辖异议裁定提起上诉，会导致当事人维权成本增高。

（二十一）小额诉讼案件程序的简化

《解释》对小额诉讼程序作了适当简化，各地法院在实践中还可以对这些程序规则作进一步细化，以便让这一程序尽快发挥及时维护当事人合法权益，让当事人之间的关系尽快修复的功能。在简化程序时，最主要的是简化小额诉讼案件裁判文书。对民事关系复杂的案件，要增强裁判文书的说理性，做到以理服人。但是，对于小额诉讼程序这样的简易程序，不能将简单程序复杂化。随着法院信息化建设的推进，法官可以在庭审中辨法析理，并对庭审录音录像以存档备查。庭审结束后，人民法院可以采用表格式、令状式文书格式，及时制作简易文书，当庭送达当事人，即审即结。小额诉讼程序才会有旺盛的生命力。在统一的诉讼文书样式出台之前，各级法院应积极探索简化的文书样式。

在起草司法解释时，最高人民法院决定要将环境公益诉讼和消费者权益保护公益诉讼分开规定。因为我国缺乏公益诉讼经验，不宜一次性在司法解释中做过细规定。在理解公益诉讼制度时要注意以下几个问题。

（二十二）公益诉讼原告的资格

根据《民事诉讼法》第55条规定，

公益诉讼的原告是法律规定的机关和有关组织。《民事诉讼法》未对哪些机关和组织享有公益诉讼原告资格作出规定，只能等待在将来制定的法律中进一步明确。

《解释》要为以后法律进行规定留出空间，不宜规定得太细。十八届四中全会决定，人民检察院可以提公益诉讼，最高人民法院“四五改革纲要”中也对此作了规定。人民检察院如何提起公益还需要由法律作出明确规定，或者由司法改革措施来明确。

关于“有关组织”的范围

，原来准备在《解释》中作出规定，可后来仍未规定，

因为《环境保护法》和《消费者权益保护法》已经分别对“有关组织”作了规定。

如果在审判实践中，还需要对“有关组织”作出细化规定，可在以后的相关司法解释中规定。

（二十三）公益诉讼的起诉条件

《解释》第284条在《民事诉讼法》第119条规定的基础上，对公益诉讼的起诉条件作了规定。公益诉讼案件的起诉条件包括：

一是有明确的被告，

二是有具体的诉讼请求，

三是有社会公共利益受损害的初步证据，

四是属于人民法院受理民事诉讼范围和受诉人民法院管辖。

其中，需要特别引起重视的是

第三个条件

。原告在提起公益诉讼时，要提交社会公共利益受损害的初步证据。社会公共利益是否受到损害是公益诉讼与私益诉讼的本质区别。如果社会公共利益未受损害就不能提起公益诉讼。关于社会公共利益受损害的举证责任问题，

社会公共利益受到损害的初步证据应当由原告负责提供

，具体包括以下两个方面

第一，要举证证明被告实施了侵权行为；

第二，要举证证明有损害结果。

至于侵权行为与损害结果之间的

因果关系，由原告举证难度较大，应当由被告承担举证证明责任。

消费者权益保护公益诉讼的举证责任的进一步细化问题正在调研，但《解释》的原则应当落实。

（二十四）公益诉讼的管辖法院

《解释》第285条规定，公益诉讼案件由中级人民法院管辖。公益诉讼案件数量不会太多，但通常社会影响大，审理难度也大，由中级人民法院作为一审法院比较合适。但《解释》并没有将公益诉讼级别管辖绝对化，如果上级法院认为将某一具体的公益诉讼案件交给基层法院审理更便于当事人诉讼，便于矛盾化解的，可根据《民事诉讼法》第38条和《解释》第42条规定交由下级人民法院审理。但对这一规定要慎重使用。

现在很多地方的基层法院都设立了环保法庭，可以受理环保私益诉讼案件。关于公益诉讼的地域管辖问题。《解释》规定，公益诉讼案件由侵权行为地或者被告所在地法院管辖。侵权行为地非常广泛，包括侵权行为发生地和侵权结果发生地。因此，公益诉讼案件管辖的连接点很多。为避免管辖争议，《解释》第285条确定了先立案原则和指定管辖原则。通过指定管辖可以将一定数量的案件统一交由最适合审理的法院管辖，以便统一司法尺度。

（二十五）公益诉讼与私益诉讼的关系

同一个侵权行为可能既侵害了公共利益，又侵害了私人利益，不可避免会出现同时提起公益诉讼和私益诉讼的问题。在《解释》起草过程中，对如何处理公益诉讼和私益诉讼关系的问题达成了几点共识。

首先，公益诉讼和私益诉讼在诉讼主体和客体方面均不相同，不宜合并审理。

公益诉讼的原告有代理诉讼的意味，不一定是被侵权人。而私益诉讼的原告肯定是被侵权人。而且二者的法律关系和司法原则均不同。

其次，如果侵权行为已经能够确定，公益诉讼和私益诉讼可以分开起诉，分别审理，分别判决。

最后，在侵权行为不能确定的情况下，二者可以分别立案，私益诉讼立案后可以中止审理，在公益诉讼对是否存在侵权行为作出判决后，再恢复私益诉讼案件的审理。

这种情况下，公益诉讼的

一个重要任务是要确定侵权主体是否实施了侵权行为，是否引起了损害结果。

（二十六）公益诉讼中调解、和解和撤诉的处理方式

公益诉讼的和解与调解与私益诉讼完全不同。私益诉讼中，只要各方当事人就实体权利义务达成一致意见，就可以出具调解书。但公益诉讼的原告并非侵权行为受害人，如果其以损害公共利益为目的与被告达成和解或调解协议，就不能允许。所以，

公益诉讼中的和解或者调解协议一定要向社会公告，让全社会来监督和解或者调解协议的内容是否会损害社会公共利益。

《解释》第290条规定，公益诉讼案件的原告在法庭辩论终结后申请撤诉的，人民法院不予准许。公益诉讼的原告在法庭辩论终结前撤诉的，法院可以准许。为什么这样规定呢？

如果原告在法庭辩论终结前就申请撤诉，法院可根据具体情况判断，是否准许其撤诉。但是在法庭辩论终结后，是否侵害社会公共利益的事实已经查清，人民法院应当依法作出判决。此时如果允许原告撤诉，就可能损害社会公共利益。

（二十七）第三人提起撤销之诉的条件

由于第三人撤销之诉涉及生效判决、裁定、调解书的效力，如果完全放任，对生效判决、裁定、调解书的权威和法律关系的稳定冲击很大。根据《解释》第292条规定，

第三人提起撤销之诉

必须要符合以下条件。

【三撤】

一是原告必须是原审中的第三人。

二是第三人未参加原审系因不能归责于其本人的事由。

《民事诉讼法》第56条第3款规定的不能归责于本人的事由是指，

没有被列为生效判决、裁定、调解书当事人，其无过错或者无明显过错的情形：

1.不知道诉讼而未参加，即第三人不知道原审诉讼存在；

2.申请参加未获准许，即第三人虽然知道原审诉讼存在，申请参加诉讼但法院不允许；

3.知道诉讼但因客观原因无法参加，即第三人虽知道原审诉讼存在，但第三人根本参加不了，也不可能委托他人参加；

4.其它不能归责于本人的事由未参加诉讼。

总之，第三人不能参加原审诉讼责任完全不在他自己。

三是发生法律效力的判决、裁定、调解书存在错误。

第三人认为发生效力的判决、裁定、调解书存在错误即可，是否存在错误需经人民法院审理后才能作出判断。

四是发生法律效力的判决、裁定、调解书的错误损害第三人的权利。

这里所说损害第三人权利是指判决、裁定、调解书的主文存在错误，损害了第三人的利益。

如果判决、裁定、调解书在说理部分或者事实认定部分错误，虽然可能损害第三人的利益，但这一部分没有既判力，第三人不能提起撤销之诉。

第三人在另诉时，由于这部分事实已经为人民法院的生效裁判文书所确认，第三人如果认为生效裁判文书认定事实错误，可以举证推翻该认定。可见，这一问题根据现有法律规定可以解决，没有必要用第三人撤销之诉来解决。为了证明起诉符合上述条件，第三人在起诉时应当提供相应的证据材料。另外，

第三人应当自知道或应当知道其民事权益受到损害之日起6个月内提起第三人撤销之诉

。这6个月的期间不是诉讼时效期间，而是不变期间，不适用关于诉讼时效中止、中断和延长的规定。

【三撤除斥6个月】

（二十八）第三人撤销之诉的立案审查

《解释》第293条规定，第三人提交起诉状以后，人民法院应当进行审查。与普通案件的立案审查不同，

人民法院对第三人撤销之诉的审查虽然总体来讲属于形式审查，但更为严格一些。人民法院在必要时可以通知原被告双方到法院进行询问。第三人是否属于原审第三人，是否参加过原审诉讼等问题都可以通过询问当事人查明。

由于人民法院对第三人撤销之诉的立案审查比其他案件的立案审查更加严格，所以《解释》规定了30天的立案审查期限。人民法院自收到起诉状之日起30天内，经审查，符合起诉条件的，应当进行审理：不符合条件的，应当裁定不予受理。根据《民事诉讼法》第297条规定，在4种情形下，当事人不能提起第三人撤销之诉：

第一，依照非讼程序审理的案件，

包括特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序等；

第二，涉及身份关系的案件

。这类案件非常特殊，不能提起第三人撤销之诉。例如，涉及婚姻关系、收养关系这样的身份关系的案件，判决生效后，可能已经发生了新的事实，形成了新的身份关系，不可能再推倒重来：

第三，代表人诉讼

，因为代表人诉讼的结果对被代表人直接产生法律效力，所以也不能提起第三人撤销之诉：

第四，公益诉讼

，公益诉讼审结后也不能再提起第三人撤销之诉。

（二十九）第三人撤销之诉的审理和裁判

在第三人撤销之诉中，第三人可能提出两种诉讼请求：

一是请求全部或者部分撤销发生效力的判决、裁定、调解书；

二是请求确认第三人所享有的民事权益。

《解释》第300条规定：“对第三人撤销或者部分撤销发生法律效力的判决、裁定、调解书内容的请求，人民法院经审理，按以下情形分别处理：

（1）请求成立且确认其民事权利的主张全部或部分成立的，改变原判决、裁定、调解书内容的错误部分；

（2）请求成立，但确认其全部或部分民事权利的主张不成立，或者未提出确认其民事权利请求的，撤销原判决、裁定、调解书内容的错误部分；

（3）请求不成立，驳回诉讼请求。对前款规定裁判不服的，当事人可以上诉。原判决、裁定、调解书的内容未改变或者未撤销的部分继续有效。”

之所以允许第三人提出确认其民事权利的主张，是因为有独立请求权的第三人在原审中有权以原审原被告为共同被告主张自己的实体权利，其在原审中是完全无辜的。如果规定第三人只能起诉请求撤销或者部分撤销发生法律效力的判决、裁定、调解书，其民事权利主张只能通过另诉进行，就等于剥夺了第三人通过第三人撤销之诉主张实体权利的诉权，会增加其诉累，对第三人不公平。

此外，根据《民事诉讼法》第56条第3款规定，法院经审理，第三人理由成立的应当改变或撤销原判决、裁定、调解书，“改变”放在了“撤销”之前，故允许当事人提出权利主张是有法律根据的。所以，人民法院审理清楚当事人之间的权利义务关系，通过改变判决直接确定第三人的权利，符合《民事诉讼法》的立法本意，同时免除了另诉给当事人带来的诉累。这是两全其美的好事。

（三十）第三人撤销之诉与申请再审之诉的衔接

司法实践中，

第三人有可能以第三人身份提起撤销之诉，也可能以案外人身份提起申请再审之诉

。《解释》对如何处理好这两类诉讼的关系作了规定。

首先，《解释》第301条规定：“第三人撤销之诉案件审理期间，人民法院对生效判决、裁定、调解书裁定再审的，受理第三人撤销之诉的人民法院应当裁定将第三人的诉讼请求并入再审程序。但有证据证明原审当事人之间恶意串通损害第三人合法权益的，人民法院应当先行审理第三人撤销之诉案件，裁定中止再审诉讼。”

根据该条规定，

如果人民法院已经决定再审的，应将第三人撤销之诉并入到再审之诉中。

再审可能出现两种情况：

一是再审案件按照一审程序审理，则两案合并以后就相当于普通的一审程序，作出裁判后当事人可以上诉。

二是再审案件按照二审程序审理，两案合并以后，该案就相当于遗漏了当事人的二审程序。对于这类案件，可以先进行调解。如果调解成功，可以调解结案。如果双方当事人达不成调解协议，就撤销原一审、二审判决，将此案发回一审法院重审，让案件回到一审普通程序。

根据《民事诉讼法》第227条规定，案外人对执行标的提出书面异议被驳回后，可以提起案外人申请再审之诉。但是，如果第三人（案外人）已经提起第三人撤销之诉，又在执行异议被驳回后提起案外人申请再审之诉的，人民法院不应受理。因为第三人已经提起了撤销之诉，不能进行双重保护。

司法实践中还有一种情况，如果案外人对驳回其执行异议裁定不服，根据《民事诉讼法》第227条规定提起了案外人申请再审之诉，人民法院在审查其再审申请期间，该第三人又提起了第三人撤销之诉的，人民法院对第三人撤销之诉不应受理。第三人在案外人申请再审之诉和第三人撤销之诉两个救济渠道中只能选择一个，而不能要求双重保护。这有利于避免第三人撤销之诉和案件外人申请再审之诉之间的矛盾和冲突。

（三十一）执行异议之诉的管辖法院

2007年修改后的《民事诉讼法》颁布后，最高人民法院出台了《关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）执行程序若干问题的解释》，规定

执行异议之诉的管辖法院是执行法院

。在起草《解释》的过程中，对执行异议之诉的管辖法院争议很大。不少同志提出一个问题，执行异议之诉中涉及房屋、土地等不动产。根据《民事诉讼法》第33条第1项规定，因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院专属管辖。

但是，执行法院与不动产所在地法院可能不是同一法院。对此，《解释》的草稿曾有一条规定，执行异议之诉原则上由执行法院管辖，但专属管辖除外。但执行部门的同志提出，将全部执行异议之诉案件交由执行法院管辖更合适。后经最高人民法院审委会研究决定，

执行异议之诉均由执行法院管辖。执行异议之诉和不动产纠纷的专属管辖一样都属于专属管辖，是一种特殊的专属管辖。

（三十二）执行异议之诉的起诉条件

根据《民事诉讼法》第227条和《解释》第305条、306条规定，提起执行异议之诉应当符合以下条件：

1.在执行过程中提起，如果执行尚未开始或者执行已经结束，则不能提起执行异议之诉，但可依法对争议标的提起确权之诉或者给付之诉；

2.案外人针对执行标的提出了执行异议；

3.针对案外人执行异议的裁定已经作出；

4.案外人或者申请执行人提出了停止执行或者继续执行的诉讼请求，并根据诉讼请求提出了相应的事实和理由；

5.当事人应当在执行异议裁定送达之日起15日内提起执行异议之诉。

根据《解释》第465条规定，在当事人收到执行异议裁定15日以后，人民法院就可以强制执行，如果已经执行完毕，执行异议之诉就失去了基础。

（三十三）执行异议之诉的举证证明责任

案外人对驳回执行异议裁定不服提起执行异议之诉的，由案外人承担举证责任。

申请执行人对人民法院许可执行异议而作出的中止执行裁定不服提起执行异议之诉的，实行举证责任倒置，仍然由案外人承担举证责任。因为申请执行人执行异议之诉也是由案外人申请执行异议而引起的。执行异议之诉实际上是执行异议的延伸。所以，案外人应当就阻却执行的事实和理由承担举证证明责任。如果由申请执行人承担举证证明责任，则生效裁判所确定的权利人的维权成本太高，不利于其维权。同时，这也可以防止案外人滥用执行异议诉权，阻挠生效裁判文书的执行。

（三十四）执行异议之诉的审理

在执行异议之诉中，在审理案外人主张的事实和理由能否阻却执行的同时，是否应当审理执行标的权属呢？这一问题存在争议。经过讨论，大家逐渐形成两点共识：

一是在审理执行异议之诉时，人民法院如果不审理民事实体权利的性质和归属，不对执行标的进行确权，就无法判断案外人所主张的事实和理由能否阻却执行：二是如果不审理民事实体权利的性质和归属，在受理执行异议之诉以后就无法作出处理。

根据《解释》第312条和第313条规定，执行异议之诉应按以下要求进行审理。

第一，无论当事人的诉讼请求是否包括确权的请求，人民法院在审理执行异议之诉时均要查清实体权利的性质和归属，并在此基础之上作出该权利能否阻却执行的判断。

第二，案外人提出对执行标的确权的诉讼请求的，人民法院要在判决主文中对此作出认定：当事人未提出对执行标的进行确权的诉讼请求的，人民法院应当在判决的事实认定和说理部分对执行标的权属问题作出说明。

第三，对案外人“享有足以排除强制执行的民事权益”应当全面理解。

《解释》第312条规定，要审查案外人是否“享有足以排除强制执行的民事权益”，人民法院不仅要认定案外人是否享有足以排除强制执行的物权、债权优先权等法定优先权、普通债权，还要认定被执行人对争议标的是否享有足以确保继续执行的物权、债权优先权、普通债权。一般而言，物权、优先权具有排他性，某一民事主体享有物权和优先权，就意味着其他民事主体不再享有。普通债权一般不具有优先效力，但是也需要对债权关系的合法性等问题作出判断。案外人“享有足以排除强制执行的民事权益”包括哪些权益的问题，严格讲是实体法研究的问题。

目前，

执行异议之诉的难点在于判断什么情况下可以认定案外人“享有足以排除强制执行的民事权益”

。最高人民法院已对这一问题专门立项，进行实体法上的专门研究。

（三十五）案外人执行异议之诉审理期间原则上不能处分执行标的

根据《解释》第315条规定，在执行异议之诉审理期间人民法院不得对执行标的进行处分，但申请执行人申请人民法院继续执行并提供适当担保的除外。本条规定的是“可以”，这里需要注意以下两点。第一，如果执行标的物为特定物，原则上应停止执行：如果执行的标的为种类物，在申请执行人申请继续执行并提供适当担保，又不损害案外人权益的情况下，可以准许执行。第二，如果被执行人与案外人串通，通过执行异议之诉阻碍执行，防止执行债权人实现其权利，当依法予以处罚，给申请执行人造成损失的，申请执行人还可以另案提起损害赔偿之诉。

（三十六）对二审中原告增加诉讼请求或被告提出反诉的处理

根据《解释》第328条规定

，二审中原告增加诉讼请求或被告提出反诉的，人民法院应当进行调解，调解不成的，应告知当事人另行起诉。如果双方当事人均同意二审人民法院一并审理新增的请求或者反诉，二审人民法院可以一并审理。

因为当事人有权自愿放弃审级利益，这是自愿处分原则的体现。本条规定的是“可以”而非“应当”，主要是基于保护社会公共利益和第三人合法权益的考虑。如果出现可能损害社会公共利益和第三人合法权益的情形，即使双方当事人自愿放弃审级利益，对于新增的请求或者反诉，人民法院应当告知其另案起诉，而不能在同案中一并审理。

（三十七）二审案件原则上应当公开审理

《民事诉讼法》第169条规定，二审案件原则上应当公开审理，但对不公开审理作了原则性规定。《解释》第333条对不公开开庭审理的情形作了具体规定。除该条规定情形和法律规定不能公开审理的案件外，所有二审案件都应当公开审理。审判公开不仅仅是为了便于法官查清案件事实、正确适用法律，更是为了让双方当事人通过诉讼感受到诉讼程序的公平正义。这是程序的独立价值，也是二审原则上要公开开庭的重要原因。

（三十八）对二审程序中原审原告申请撤回起诉的处理

原审原告在二审程序中可否申请撤回起诉的问题在《解释》起草过程中存在争议，这是从审判实践中总结出来的问题。如果允许原告在二审中撤回起诉，有些法律问题不好解决。如果原告在一审败诉，其上诉后又请求撤回起诉，一审裁判怎么处理呢？原告在二审中撤回起诉后，一审裁判就失去了存在的基础。

同时，如果被告积极应诉，希望通过诉讼明确法律关系，但因原告撤回起诉，其目的就落空了。被告的利益怎么保护呢？根据《解释》第338条第1款规定，原审原告在二审中撤回起诉，应当符合两个条件：

一是经其他当事人同意，二是不损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益。

同时该款规定，准许撤诉的，应当一并裁定撤销一审裁判。该条第2款规定，原审原告在第二审程序中撤回起诉后重复起诉的，人民法院不予受理。原审原告在二审程序中撤回起诉应当十分谨慎。

（三十九）正确理解审判监督程序的职能定位

审判监督程序的职能是依法纠正原审判决、裁定、调解书的错误，维护生效裁判的权威，其本质上是一种纠错机制。原生效裁判的结果只要于法有据，言之有理，就不能认为是错误的，

不能用一种审判观念取代另一种审判观念，或者用一种自由裁量权取代另一种自由裁量权。

以前司法工作中有一种错误认识，认为只要当事人上访闹访，就说明案件处理的社会效果不好。在审判监督程序中，为了追求当事人满意的“社会效果”，有些案件尽管在事实认定、法律适用和遵守法定程序上没有问题，但为了“搞定”、“摆平”，就出现了用一种自由裁量权否定另一种自由裁量权，用一种对案件的认识否定另一种认识的情况。这样做的结果是，司法裁判的权威越来越低。这必然导致“信访不信法”的现象越来越严重，导致社会主义法治的作用越来越小。因此，人民法院要正确理解审判监督程序的职能定位。

（四十）正确把握审判监督程序的适用范围

根据《解释》第380条规定，不能适用审判监督程序的案件包括适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序等非讼程序审理的案件。审判监督程序主要适用于诉讼案件，而前述案件都是非讼案件。适用特别程序的案件，如果利害关系人认为生效裁判损害了其合法权益，可以向作出判决、裁定的人民法院提出异议，人民法院经审查认为异议成立的，可以改变原判决、裁定，但不能依据审判监督程序进行纠错。此外，除了不予受理和驳回起诉的裁定外，诉讼程序中的其他民事裁定都不能申请再审。

（四十一）严格执行民事诉讼法规定的“三加一”模式

关于同一民事案件的审理次数，

《民事诉讼法》规定了“三加一”模式。即同一案件的实体审理一般只有三次：一审和二审一共是两次：当事人向人民法院申请再审，人民法院决定再审的，这是第三次：人民法院作出再审裁判后，当事人还不服的，可申请再审检察建议或者抗诉，可以再进行一次实体审理，这是“三加一”中的“加一”。

如果人民检察院驳回了当事人的再审检察建议申请或抗诉申请，或者人民法院根据检察院的再审检察建议或者抗诉进行了再审，作出了再审裁判，该案的所有诉讼程序就终结了。根据这一原则，《解释》第383条对不可提出再审申请的情形作了规定。

（四十二）严格把握启动再审程序的标准

人民法院对于再审申请必须

严格根据《民事诉讼法》第200条规定和《解释》第386至394条规定进行审查

，要严格把握启动再审程序的标准，不可以用一种自由裁量权否定另一种自由裁量权。

（四十三）审理再审案件应当围绕再审请求进行

人民法院审理再审案件时应当处理好两个关系。

一是再审申请和再审请求的关系。

再审申请是申请人向人民法院提出的希望启动再审程序对案件再次进行审理的请求。再审请求是指进入到再审程序以后，申请人提出的保护其实体权益的诉讼请求。

审查再审申请的法律根据是《民事诉讼法》第200条规定。

审查再审请求则要根据实体利益判断的方式进行。

再审审理阶段应当围绕再审请求而不是再审申请进行

二是要明确再审请求和原审诉讼请求的关系。

再审请求不能超过原审诉讼请求，超出原审诉讼请求的部分不予审理。

（四十四）依法落实检察监督制度

第一，检察监督的一般性原则。检察监督应当贯彻一个原则，即案件在一审、二审中或者一审、二审程序结束后，当事人还可以申请再审，在这些程序没有结束之前，人民检察院原则上不能提出再审检察建议和抗诉。当事人对生效判决、裁定、调解书不服，不能绕开法定程序直接向检察院申请抗诉或再审检察建议。

第二，《解释》第413条和第414条对人民法院应当受理的再审检察建议和抗诉的范围作了规定。根据这2条规定，人民法院应当受理的再审检察建议和抗诉包括。

1.检察机关根据《民事诉讼法》第208条规定，对涉及国家利益、社会公共利益的判决、裁定、调解书提出的再审检察建议或者抗诉；

2.检察机关根据当事人对生效判决或者不予受理、驳回起诉裁定进行抗诉的申请，提起的再审检察建议或者抗诉。对适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序作出的判决、裁定以及解除婚姻关系的判决，检察院不能提起抗诉和再审检察建议，但可以提起一般检察建议；

3.检察机关根据《民事诉讼法》第209条第1款第3项规定提起的抗诉或者再审检察建议。《民事诉讼法》第209条第1款第3项规定，再审判决、裁定有明显错误的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。但什么是明显错误，《解释》没有作出规定，还需要继续探索。

第三，《解释》第416条规定了5项再审检察建议的受理条件。检察机关提出的再审检察建议符合这些条件的，人民法院就应当受理，否则应当函告不予受理。需要注意的是，《解释》规定的是函告不予受理，而不是裁定不予受理。人民法院受理再审检察建议后，应当组成合议庭进行审查，如果该检察建议否符合《民事诉讼法》第200条规定的13项再审事由就，应当裁定再审，如果不符合就函告不予再审。

第四，《解释》第417条规定了4项人民检察院抗诉的受理条件。人民检察院抗诉符合这些条件的，人民法院就应当受理，不符合这些条件的，应当裁定不予受理。人民法院对抗诉的审查标准不同于对再审检察建议的审查标准。人民法院只对抗诉进行形式审查，不以《民事诉讼法》第200条规定的13项再审事由为审查标准。抗诉只要符合《解释》第417条规定的条件，人民法院原则上应当在30天内决定再审。

作者：杜万华，西南政法学院法律系法理学专业毕业，研究生学历，法学硕士学位，二级大法官。曾任最高人民法院审判委员会副部级专职委员。

最高检发布检察公益诉讼起诉典型案例

最高检发布

检察公益诉讼起诉典型案例

公益诉讼全面开展4年

提起诉讼近2万件

检察公益诉讼中，诉前实现公益保护是最佳司法状态，起诉案件的数量在所有立案办理的案件中占比不算高，但其作为检察公益诉讼监督的“后手”，增强了诉前检察建议的监督刚性。近日，最高人民检察院发布检察公益诉讼起诉典型案例，指引各地检察机关敢于监督、善于监督，对于“硬骨头”“老大难”案件敢于通过提起诉讼的方式强化监督效果。

此次选取了12件民事公益诉讼典型案例和11件行政公益诉讼典型案例予以发布，在领域上涵盖了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护以及安全生产、产品质量安全、文物保护等领域。

据统计，从2017年7月至2021年6月，检察公益诉讼已全面开展4周年，共提起诉讼19695件，包括行政公益诉讼2336件，民事公益诉讼17356件（含刑事附带民事公益诉讼15320件），从领域分布来看，生态环境和资源保护14175件，占71.97%；食品药品安全4186件，占21.25%；国有财产保护、国有土地使用权出让586件，英烈权益保护45件，其他634件。

最高检第八检察厅负责人说，发布的案例对于公益诉讼实践中一系列典型性、普遍性问题给出了具有指引性的法律认定标准，对于社会大众、行政机关、检察机关、审判机关如何更好守法执法司法、共同加强公益保护具有重要积极意义。

检察公益诉讼起诉典型案例

一、民事公益诉讼

（一）生态环境和资源保护

1、广东省广州市人民检察院诉卫某垃圾厂、李某污染环境民事公益诉讼案

2、广西壮族自治区钦州市人民检察院诉某锰业有限公司等跨省转移危险废物污染环境民事公益诉讼案

3、河南省濮阳市人民检察院诉某化工有限公司等污染环境民事公益诉讼案

4、上海市人民检察院第三分院诉某固废处置公司等进口“洋垃圾”污染环境民事公益诉讼案

5、海南省人民检察院第二分院诉福建省安某康船务有限公司等非法采砂民事公益诉讼系列案

6、贵州省遵义市人民检察院诉肖某开、肖某波违法占用溶洞资源民事公益诉讼案

7、江苏省灌南县人民检察院诉李某兴等人非法采矿刑事附带民事公益诉讼案

8、青海省西宁市城西区人民检察院诉李某某等人非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案

（二）食品药品安全

9、浙江省松阳县人民检察院诉刘某某等生产、销售有毒、有害食品刑事附带民事公益诉讼案

10、新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人民检察院诉某气体制造有限公司非法销售假药民事公益诉讼案

（三）英烈权益保护

11、湖南省常德市检察院诉唐某成侵害刘磊烈士名誉民事公益诉讼案

（四）产品质量安全

12、浙江省杭州市余杭区人民检察院诉蔡某某等销售伪劣口罩民事公益诉讼案

二、行政公益诉讼

（一）生态环境和资源保护

13、内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区人民检察院督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼起诉案

14、吉林省德惠市人民检察院督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼起诉案

15、海南省人民检察院第一分院督促履行自然保护区监管职责行政公益诉讼起诉案

16、山东省临朐县人民检察院督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼起诉案

17、河南省信阳市浉河区人民检察院督促履行林业资源监管职责行政公益诉讼起诉案

18、湖北省老河口市人民检察院督促履行渔业资源监管职责行政公益诉讼起诉案

19、西藏自治区朗县人民检察院督促履行矿山环境资源监管职责行政公益诉讼起诉案

（二）国有财产保护、国有土地使用权出让

20、江西省芦溪县人民检察院督促履行财政补贴资金监管职责行政公益诉讼起诉案

21、安徽省怀宁县人民检察院督促履行国有土地出让金追缴职责行政公益诉讼起诉案

（三）安全生产

22、陕西省宁强县人民检察院督促履行尾矿库安全监管职责行政公益诉讼起诉案

（四）文物保护

23、陕西省泾阳县人民检察院督促履行文物保护监管职责行政公益诉讼起诉案

一、民事公益诉讼

（一）生态环境和资源保护

广东省广州市人民检察院诉卫某垃圾厂、李某污染环境民事公益诉讼案

【关键词】

民事公益诉讼固体废物污染财产保全先予执行

【要旨】

检察机关加强公益诉讼检察职能与刑事检察职能衔接，提高案件调查取证效率和质量。探索运用诉前财产保全和诉中先予执行程序，保障受损环境得到有效修复。

【基本案情】

个人独资企业广州市花都区卫某垃圾综合处理厂（以下简称卫某垃圾处理厂）设立于2005年10月，2007年1月起，李某强担任该厂实际投资人、管理者。在经营过程中，李某组织工人将未经处理的原生垃圾及筛下物非法倾倒、填埋于厂区山体。垃圾倾倒、堆砌到一定高度之后，再在上面堆一层浮土，用机器压平，然后再堆上垃圾，近十年时间，形成一座“垃圾山”，直至2016年8月被花都区环保局责令停业，倾倒区域植被严重破坏，土壤、地下水污染短期内难以自然恢复。

【调查和诉讼】

2017年2月，广州市花都区人民检察院（下称花都区院）在审查刑事案件中发现本案线索，因案卷显示案情复杂、涉案环境损失较大，遂向广州市人民检察院（下称广州市院）报告。2017年9月，广州市院成立两级院办案组，启动民事公益诉讼案件办理程序，于2017年9月29日发出诉前公告。在调阅刑事证据材料的基础上，办案组采取现场走访、专家咨询、实地丈量和无人机航测等措施开展调查，初步判断垃圾数量、污染程度、造成损失远超违法行为人供述。经充分研讨后，花都区院委托广东省地质测绘院对涉案场地垃圾数量进行测算，委托广东省地质物探工程勘察院对垃圾方量的内容、数量、比例等指标作进一步区分和细化，委托生态环境部华南环境科学研究所对涉案生态环境损害进行鉴定。经测算勘察和鉴定评估，受污染场地面积约3.88万平方米，垃圾倾倒量约39.3万立方米，重量24.78万吨，将涉案场地恢复至基线状态需生态环境修复费用8425.5万元，服务功能损失费用1714.35万元。

为防止被告转移财产，确保生态环境修复，2018年7月16日，广州市院依法建议对卫某垃圾厂、李某强采取诉前财产保全措施，查封李某强名下全部财产超过一千万元。2018年7月27日，向广州市中级人民法院提起民事公益诉讼。2017年9月12日，花都区院向当地环境保护主管部门等五个单位分别制发诉前检察建议，督促其在各自职责范围内查处涉案违法行为。各行政机关全部采纳建议内容，及时启动垃圾清理和环境整治工作。历时3年，共清运固废及固废污染土壤170多万吨，清理渗滤液26000多立方米。基于当地政府已委托第三方开展环境修复，法院采纳广州市院《先予执行意见书》，于2020年8月21日作出裁定，裁定先予执行两被告名下财产，用于支付修复费用。

垃圾清理作业中

基于生态环境实际修复费用已由政府采购合同所确认，广州市院于2020年7月7日变更诉讼请求为卫某垃圾处理厂承担生态环境修复费、服务功能损失费、鉴定评估费及其他合理费用共计1.31亿余元，李某强在企业对上述费用不能清偿时承担赔偿责任，并赔礼道歉。庭审中，李某强提交书面忏悔书，表示愿意采取一切补救措施，配合做好环境修复工作。2020年9月11日，广州市中级人民法院一审宣判，支持检察机关全部诉讼请求。判决生效后，查封财产已全部划扣、拍卖用于支付修复费用，两被告在广州日报刊登道歉声明，向社会公开道歉。目前，涉案场地垃圾已清除完毕，基本实现复绿。

2020年7月24日，检察官办案组利用无人机勘验修复现场。

【典型意义】

检察机关在诉前采取措施冻结被告千万资产，确保判决“不打白条”；通过督促当地政府先行委托专业机构对涉案场地进行整治，探索在民事公益诉讼中适用先予执行程序，保障环境修复执行落实到位。依托两级检察院一体办案，民事公益诉讼与刑事案件同步审查、证据互通转化，刑事侦查搜集的证据为民事公益诉讼提供了坚实基础，民事公益诉讼中的生态环境损失证据对准确认定犯罪行为也起到支撑作用，推进受损环境及时修复、警示震慑潜在污染者。

广西壮族自治区钦州市人民检察院诉某锰业有限公司等跨省转移危险废物污染环境民事公益诉讼案

【关键词】

民事公益诉讼跨省转移危险废物全链条责任生态环境损害赔偿衔接调解

【要旨】

针对跨省转移危险废物造成环境污染案件，检察机关支持行政机关开展生态环境损害赔偿磋商，磋商未能达成赔偿协议且行政机关不提起生态环境损害赔偿诉讼的，检察机关依法提起民事公益诉讼，追究参与收集、贮存、运输、处置等各环节全链条违法行为人污染环境的公益损害责任。

【基本案情】

钦州港“5·12”硫酸泄露现场

2016年9月至2017年3月，钦州某锰业有限公司在没有办理危险废物经营许可证的情况下，从事危险废物经营活动谋取利益。广西某化工有限责任公司及其子公司某化工（防城港）有限公司主动联系柳州市某物资有限公司、东莞市某化工贸易有限公司、防城港某运输有限公司收集、交易废硫酸，熊某某居中介绍，将珠海某石油化工有限公司、东方某能源有限公司、钦州某石化有限公司等单位在生产经营中产生的废硫酸销售给钦州某锰业有限公司，并由广州某石化物流有限公司、贵州某运输有限公司、何某、关某某等安排车辆运输到钦州某锰业有限公司厂区。钦州某锰业有限公司共收集、贮存废硫酸15008.89吨，贮存于该公司厂区自建的储罐中。2017年5月12日，该公司自建储罐因倒塌导致罐体破裂，罐内废硫酸现场发生泄漏约1100吨，造成环境污染事故。经原广西壮族自治区环境保护厅委托环境保护部华南环境科学研究所鉴定，涉案的废硫酸为具有腐蚀性特性的危险废物，该泄漏事故对土壤、周边水质及空气造成了严重污染，造成损失7035.05万元，其中应急处置费1235.30万元，生态环境损害量化费用5799.75万元。事故发生后，应急处置过程中产生的约5.5万吨酸泥被转移到钦州市某固体废弃物处置中心待进一步无害化处置。

【调查和诉讼】

该案刑事案件部分被高检院和原环保部列为挂牌督办案件，2017年9月26日，广西壮族自治区钦州市人民检察院（以下简称钦州市院）同步以民事公益诉讼立案审查，并依据《广西壮族自治区生态环境损害赔偿制度改革实施方案》主动联系并发函建议生态环境部门开展生态环境损害修复和赔偿工作，对生态环境损害后果委托鉴定机构进行评估，及时妥善处置事故应急处置中产生的酸泥，避免二次污染事故发生等。经生态环境部门委托第三方出具修复方案，明确修复费用为5007.05万元，其中应急处置阶段投资费用1252.26万元、暂存于填埋现场的硫酸泥处置费用为3754.79万元。因本案造成损失大、违法行为主体多，各违法行为主体持推诿、观望态度，生态环境损害赔偿磋商未能达成协议，受损公益仍未得到有效修复。生态环境部门复函检察机关表示其暂不具备提起诉讼的条件，建议检察机关提起民事公益诉讼。2019年3月22日，钦州市院经诉前公告程序后，依法向钦州市中级人民法院提起民事公益诉讼，诉请判令钦州某锰业有限公司等11家单位和3名自然人依法承担连带责任，赔偿损失7035.05万元和承担鉴定费134.1万元；在新闻媒体上向社会公众赔礼道歉，并承担诉讼费用。

审理期间，珠海某石油化工有限公司、钦州某石化有限公司申请调解。法院经与本案所有涉案主体进行沟通，最终明确除钦州某锰业有限公司无赔偿意愿、一名违法行为人无法取得联系外，其他违法行为主体均有赔偿意愿。经协商，珠海某石油化工有限公司等12名违法行为主体愿意赔偿生态环境修复费用4550万元。钦州市检法两院将与违法行为主体沟通赔偿的情况反馈给生态环境部门，经研究认为调解赔偿金额可以确保修复受损的生态环境。在确保本案受损环境得到及时有效修复的前提下，钦州市院与珠海某石油化工有限公司等10家单位和2名自然人达成调解，上述违法行为人通过分期赔付的方式共赔偿生态环境修复费用4550万元，并通过媒体向社会公众赔礼道歉。2020年5月9日，钦州市中级人民法院作出民事调解书确认调解协议法律效力。同年6月9日，钦州市中级人民法院作出判决，判令钦州某锰业有限公司赔偿经济损失2475.05万元及承担鉴定费131万元，关某某赔偿经济损失10万元，两被告在判决生效十日内通过《钦州日报》向社会公众赔礼道歉。检察机关提出的诉讼请求均得到法院的支持。

目前，珠海某石油化工有限公司等12名被告已赔付到位4015万元，钦州市政府也已组织召开协调会议，并确定酸泥无害化处置的实施单位，修复工作正在有序推进。

【典型意义】

本案中检察机关主动与环境主管部门加强协作，并以检察公益诉讼为生态环境损害赔偿诉讼补位兜底，探索将有调解意愿的被告与无调解意愿的被告分别处理，同意有赔偿意愿的企业分期赔付，既兼顾了其自愿负担环境污染责任的意愿，也符合不同被告的实际财产状况以及经营状况，在追究违法责任的同时也给企业发展机会，有利于节省司法资源和促进企业依法经营持续发展，同时保障案件的监督效果。

河南省濮阳市人民检察院诉某化工有限公司等污染环境民事公益诉讼案

【关键词】

民事公益诉讼黄河生态保护民事调解替代性修复

【要旨】

检察机关主动服务黄河保护国家战略，以民事公益诉讼追究违法排污主体的公益损害责任，在向企业主张生态修复费用时，通过分期支付、替代性修复等形式，有效促进环境治理修复，并引导企业通过技术改造，实现环境保护与经济发展的有机统一。

【基本案情】

2015年至2016年，山东省某化工有限公司（以下简称化工公司）、河南某生物科技有限公司（以下简称生物公司）分别将其生产过程中产生的1195.5吨、629.98吨工业含酸废水交给无处置资质的寇某汉、寇某伟，两人将其中绝大多数废水非法倾倒进河南省范县城市污水管网，部分残存废水存于某厂区罐体内。因范县污水处理厂不具备处理工业含酸废水的能力，废水排入黄河的支流金堤河内，对金堤河造成严重污染，损害社会公共利益。经鉴定，工业含酸废水属于《国家危险废物名录》中“HW34废酸类”危险废物。2017年7月14日，范县人民法院作出刑事判决，追究了相关单位和人员的刑事责任。

【调查和诉讼】

范县人民检察院发现该案存在侵害社会公共利益的情况，且公益损害较大，遂将该线索上报濮阳市人民检察院（以下简称濮阳市院）。濮阳市院于2018年8月20日立案，经公告未有相关组织提起民事公益诉讼。濮阳市院依法调取了涉案公司的经营资质、股东变更、近几年的税务缴纳明细、被行政处罚等情况，并深入其公司暗访，了解其经营情况。查明二公司均正常生产经营，具备赔偿能力，遂向法院申请财产保全；进入范县污水处理厂现场调查，查看污水处理流程，并调取案发时段污水处理的相关技术指标，与以往非污染时段进行比对，确定指标异常程度；在金堤河的污水排入口、金堤河附近渗坑进行现场勘查，查看污染面源范围及渗坑经过污水渗透后的环境情况。经委托河南生态环境损害司法鉴定中心鉴定，根据虚拟治理成本计算法，综合本案的污染面积、社会治理成本、应急处理费用、社会公共利益受侵害的时间等因素，认为应当按照生态环境损害的三倍来计算赔偿数额。

2018年11月13日，濮阳市院向濮阳市中级人民法院提起民事公益诉讼，诉请判令化工公司将地表水环境造成的损害恢复原状或承担治理费用1075.9032万元，赔偿因倾倒危险废物造成的财产损害11.6155万元、应急处理费89.6846万元；判令生物公司将地表水环境造成的损害恢复原状或承担治理费用526.0968万元，赔偿因倾倒危险废物造成的财产损害5.6797万元、应急处理费43.8541万元，罐体内残留废液处理费13.6440万元；在国家级媒体上公开赔礼道歉。

庭审现场

公益诉讼起诉人

2019年7月9日，濮阳市中级人民法院公开开庭审理。庭审中，公益诉讼起诉人围绕两被告是否明知他人无处理资质仍委托处置、交付的工业废水是否为废酸类危险废物、范县污水处理厂是否具有处理废酸的能力、金堤河环境受损害的程度以及修复环境所需的修复费用等出示了相关证据材料。本案审理期间正值新冠疫情暴发，两公司生产经营陷入困境，主动向法院申请调解，濮阳市院为响应“六稳”“六保”、尽快复工复产的政策要求，以全部实现公益诉讼请求为基础，同意进行调解。2020年4月10日，经法院主持，濮阳市院与被告达成调解协议：化工公司分二期支付治理费用459.9345万元和358.6344万元，生物公司分二期支付治理费用224.8994万元和175.3656万元；自调解书生效之日起两年内，如二被告能够通过技术改造对生产过程中产生的污水进行处理，明显降低环境风险，其技术改造费用可以申请抵扣赔偿费用，二被告购买环境污染责任保险的保费亦可申请抵扣。2020年11月20日，二公司在国家级媒体上公开赔礼道歉。截至目前，化工公司已支付各项赔偿金459.9345万元；生物公司已支付各项赔偿金224.8994万元。

【典型意义】

本案系检察机关针对跨省非法倾倒工业废水提起民事公益诉讼，服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的具体实践。检察机关在办案时，既最大限度保护社会公共利益，同时注重服务经济社会发展大局，在被告申请调解并愿意积极赔偿、主动修复生态的情况下，检察机关可以同意调解，并协同法院积极探索分期赔付、购买环境责任险、技改升级等折抵赔偿费用，增强高风险化工企业修复生态环境能力，实现环境保护与经济发展的有机统一。

上海市人民检察院第三分院诉某固废处置公司等进口“洋垃圾”污染环境民事公益诉讼案

【关键词】

民事公益诉讼进口固体废物消除危险连带责任

【要旨】

检察机关运用一体化办案优势，通过跨区域取证、聘请专家辅助人、委托第三方评估等方式固定证据，追加源头企业为被告，成功追究污染者对“洋垃圾”无害化处置费用承担连带赔偿责任，改变了由政府为污染者买单的困局，为“洋垃圾”治理提供了检察方案。

【基本案情】

2015年10月，宁波某贸易公司、黄某某、薛某在明知铜污泥系国家禁止进口的固体废物的情况下，通过制作虚假报关单证的方式为郎溪某固废处置公司进口铜污泥138.66余吨。上述固体废物被上海海关查获后滞留港区，无法退运，海关代为处置手续繁杂，固废持续危害我国生态环境安全。2018年9月18日，上海市第三中级人民法院作出刑事判决书，宁波某贸易公司、黄某某、薛某均因走私废物罪被追究了刑事责任。

【调查和诉讼】

上海市人民检察院第三分院（以下简称三分院）从刑事案件中获取该线索后，认为涉案固体废物如不进行无害化处置，将会对我国生态环境造成重大污染，遂于2019年4月17日立案调查。立案后，三分院邀请司法部司法鉴定科学研究院、华东师范大学生态与环境科学学院专家作为专家辅助人协助办案，证实涉案固废存在重大环境污染风险；委托第三方上海固体废物管理中心和上海市价格认证中心评估确定涉案固体废物的处置方式和处置费用；涉案固废进口单位在浙江，进口港为上海，加工利用企业在安徽。三分院分别走访调查了源头企业、上海海关等多家单位，决定将购买固废的安徽郎溪某固体废物处置有限公司（以下简称某固废处置公司）与宁波某贸易公司、黄某某、薛某列为共同被告提起民事公益诉讼，促进固废进口的源头性治理。

经民事诉前公告，未有适格主体提起诉讼。三分院于2020年6月27日向三中院提起民事公益诉讼，要求四被告连带偿付非法进口固体废物的无害化处置费用人民币105余万元。

庭审现场

检察机关派员出庭

同年9月6日，三中院开庭审理本案，庭审主要围绕以下争议焦点展开：一是各被告是否要承担责任及承担责任的方式。二是本案的处置方式及费用是否合理。三分院认为，四被告在明知铜污泥系国家禁止进口的固体废物的情况下，共同商议、分工合作，由某固废公司确认进口货物并支付了货款、薛某在境外组织货源、宁波某贸易公司制作虚假报关单证、黄某某负责报关和国内运输，四被告在购买和进口固体废物中均起到不可或缺的作用，应承担连带责任。涉案铜污泥已在刑事案件中予以没收，无法退运，根据相关法规应作无害化处置。上海市固体废物管理中心及价格认定中心均为专业机构，对处置费用做出的意见合法合理。三中院当庭作出判决，支持了检察机关的全部诉讼请求。一审判决后，某固废处置公司不服，向上海市高级人民法院提出上诉。

2020年10月20日，上海市高级人民法院开庭审理本案，三分院和上海市人民检察院分别派员出席法庭。除了一审争议焦点外，二审还围绕涉案固废被海关查扣是否还应承担公益损害责任进行辩论。检察机关认为，对于非法入境的固体废物，即使因被查扣未造成实际的生态环境损害，违法者仍负有消除危险的民事责任。因铜污泥已无法退运，为避免环境污染隐患而需要委托有关专业单位无害化处置，相关费用属于为消除危险而产生的处置费用，上诉人与其他各方应承担连带赔偿责任。判决驳回上诉，维持原判。判决生效后，处置费用得以执行到位，上海海关委托专业单位代为处置了涉案固体废物。

【典型意义】

本案中，检察机关依法开展全面调查取证，将实际进口“洋垃圾”者列为民事公益诉讼被告，从刑事和公益诉讼程序全面追究了走私“洋垃圾”的刑事责任和公益损害责任。对于非法入境而滞留境内的固体废物，无害化处置是消除危险的必要措施，由检察机关依法提起民事公益诉讼，诉请污染者对处置费用承担连带赔偿责任，增加源头企业违法成本，让纳税人不再为违法者“买单”，彻底打击非法进口“洋垃圾”牟利的行为。

海南省人民检察院第二分院诉福建省安某康船务有限公司等非法采砂民事公益诉讼系列案

【关键词】

民事公益诉讼海洋保护非法采砂专家意见等值分析法

【要旨】

船舶所有人或经营人虽然未直接盗采海砂，但违法加装采砂设备出租他人盗采，或者配合盗采、同步承运海砂，检察机关提起民事公益诉讼追究所有违法者的公益损害责任，并督促行政机关注重并加强查处“船主”的违法行为，促进对非法采砂产业链的全面打击。

【基本案情】

海南省东方市人民检察院经走访海洋行政执法部门了解到，行政执法部门一般只对盗采海砂直接行为人作罚款处理，船舶所有人或经营人俗称“船主”因能提供租船合同往往未被处罚，违法成本低及“船主”实际参与非法采砂却不受法律制裁是非法盗采海砂屡禁不止的重要原因。

【调查和起诉】

2019年8月13日，承办检察官在盗采海砂海域向东方市海监执法人员了解相关案情。

海南省人民检察院第二分院（以下简称海南二分院）对盗采海砂行政执法案件进行梳理，选定8件案件立案审查。经调查，“安某康3699”“安某康689”号船登记的船舶所有权人为福建省安某康船务有限公司（以下简称安某康船务公司）、康某某和林某某，经营人为安某康船务公司，船舶类型为自卸砂船。船上加装有自吸式采砂设备，系安某康船务公司擅自加装，未经检验备案。安某康船务公司明知承租人非法采砂，仍将船舶分别出租给李某某、吉某某、文某某和陈某某等四人。2017年12月至2018年11月期间，李某某等四人利用上述两船在海南西部海域盗采海砂共计11700m3，分别被处予4.9万的罚款。“飞某6”号船登记的船舶类型为散货船（客货运），经营人为南京飞某海运有限公司（以下简称飞某海运公司）。该船预先锚泊在海南省东方市墩头湾附近海域，2018年11月11日晚，接收钟某某利用小船过驳盗采的海砂时被海警查获。经查，钟某某过驳海砂3666m3，被处以4.9万元罚款。飞某海运公司未被处罚，但未能提供货物运输合同等正常运输经营凭证。

2019年10月31日，海南省检察院组织召开专家论证会，评估、确定非法盗采海砂造成的生态资源损失和修复费用。

海南二分院组织省海洋环境资源行政主管部门及海南大学等单位海洋生态环境资源方面的专家召开专家论证会，一致认为非法盗采海砂造成的海洋生态环境资源损害包括海洋生物资源直接损失、海洋生态环境破坏、地形地貌改变、海岸线后移的潜在危险、海水水质和沉积物污染及其他损害，但由于数据较少，上述损害一般难以鉴定。7位专家提供了综合评估意见，认为根据相关调查数据、沿海工程环评报告以及国内的类似判决，采用等值分析法，可以将盗采1000m3海砂造成的海洋生态环境资源损失评估为126325元，8件案件损失合计288万元。2019年11月，海南二分院向海口海事法院提起民事公益诉讼，诉请判令安某康公司、飞某海运公司等“船主”承担非法采砂连带赔偿责任。2020年5月至6月，海口海事法院相继对8件案件作出裁判。涉及安某康船务公司的4件案件调解结案，该公司全额支付了赔偿款。飞某海运公司被判令承担连带赔偿责任，判决认为，飞某海运公司虽不直接实施采砂行为，但对海砂合法性未尽到合理注意义务，且配合夜间过驳，构成共同侵权。飞某海运公司以未区分连带赔偿责任内部份额为由提出上诉，2020年11月16日，海南省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。该案赔偿款已执行到位。

2020年5月25日海口海事法院，专家出庭，就非法采砂造成的生态资源损失和环境修复费用接受询问。

2020年12月，海南省人民检察院向省委政法委提交专题报告，并向省自然资源和规划厅、省海警局发出检察建议，建议注重并加强查处“船主”实际参与盗采海砂违法行为；建议优先适用2010年颁布的《海南省矿产资源管理条例》第77条有关非法采砂的处罚标准，相比适用2008年颁布的《海南省海洋环境保护规定》第36条相关标准更有利于惩治打击猖獗的非法采矿违法行为。省委常委、政法委书记批示相关职能部门落实。省自然资源和规划厅回复称，采纳检察机关的建议。

【典型意义】

非法盗采海砂屡禁不止，未全面打击非法盗采产业链是重要原因。检察机关针对“船主”实际参与盗采行为进行调查，抓住了关键环节；查明“船主”违法加装采砂设备出租他人盗采，或者配合盗采、同步承运违法事实，依法追究其公益损害责任。非法采砂造成的生态环境资源损害鉴定难度大、费用高，可以根据主管机关和专家意见，确定损害赔偿数额和环境修复费用。检察机关不就案办案，深入分析非法采砂行政执法及治理存在的问题，通过专题报告和检察建议进行监督，推动依法行政，严格执法标准，促进完善制度机制，形成了公益诉讼检察监督的聚合效应。

贵州省遵义市人民检察院诉肖某开、肖某波违法占用溶洞资源民事公益诉讼案

【关键词】

民事公益诉讼喀斯特溶洞资源虚拟治理成本法专家出庭

【要旨】

针对溶洞生态环境损害难以量化的问题，检察机关借助“外脑”“智库”，在立足相关规定的基础上，采用虚拟成本计算法确定民事公益诉讼请求，探索替代性生态修复措施。以一案推动类案，破除行业专业难题，助推市域社会治理。

【基本案情】

观龙潭山庄侵占溶洞全景图

喀斯特溶洞既是蛇虫、蝙蝠、鱼虾等动物和蕨类、菌类等植物的天然栖息地和生长地，也是锡、锰、镁、铝等矿藏甚至镭、铀等稀有元素的聚集地，还是地下水资源的存储室和天然恒温仓库，具有不可替代的环境功能价值。2015年底，原贵州省习水县习酒镇八一村总支书记肖某开与其子肖某波，在未取得任何建设审批手续的情况下，私自占用观龙山天然溶洞及周边山林、土地，修建观龙潭山庄，并对侵占的土地挖掘、硬化，在溶洞内修建娱乐设施、酒窖，山庄外修建围墙、大门等设施。其间，国土、住建、水务等行政机关多次责令其停止违法建设行为，但肖某开、肖某波仍建成观龙潭山庄并对外营业。

【调查与诉讼】

2019年10月，贵州省遵义市习水县人民检察院在办理肖某开、肖某波涉嫌寻衅滋事、妨害公务罪一案中，发现两人违法占用天然溶洞修建山庄破坏生态环境的民事公益诉讼线索，按程序报送贵州省遵义市人民检察院（以下简称遵义市院）审查。遵义市院于2019年11月15日依法立案审查，经公告，未有适格主体提起民事公益诉讼。遵义市院经现场勘查、走访、听取当地党委、政府及相关部门意见，对该案线索分析研判后，认为肖某开、肖某波违法占用溶洞、土地资源修建观龙潭山庄、酒窖的行为，破坏了溶洞的生态环境。因涉及岩溶、暗河、植被等专业问题，遵义市院委托贵州省地矿局102地质大队对损害进行评估并出具《生态修复评估报告》，确认肖某开、肖某波采取硬化、浇灌、碎石、构筑、添附等方式违法改造观龙潭溶洞，改变了洞内天然构造和空间形态，造成部分石芽、钟乳石永久性损毁，影响洞内由水、气候形成的微环境和洞生动植物、微生物的栖息生长环境，破坏洞穴生态系统功能和附加的景观、美学、科考、旅游等价值，生态环境修复成本为1606294.59元。同时，针对违法排污对地下河水、土壤造成的污染，以虚拟成本计算法评估环境服务期间功能损失费为79613.8元。2020年5月27日，遵义市院依法向遵义市中级人民法院提起民事公益诉讼，诉请判令肖某开、肖某波共同承担恢复原状的民事责任，拆除违法修建的“观龙潭山庄”，按照修复方案履行环境修复义务，如不能自行修复，则承担生态修复费用1606294.59元；共同赔偿违建设施观龙潭山庄经营期间排污造成的环境服务期间功能损失费79613.8元；共同承担地质环境损害及生态修复评估费128000元；向社会公开赔礼道歉。

2020年10月14日，检察机关派员出庭

遵义市中级人民法院于2020年10月29日公开开庭审理。遵义市院派员出庭并进行了多媒体示证，申请某高校教授作为专家证人出庭，就《生态修复评估报告》的科学合理性发表专家意见。同时，双方围绕具有专业资质但不具有司法鉴定资质的机构作出的评估报告能否作为认定生态损失的依据、虚拟治理成本法计算生态环境受损期间服务功能损失能否认定等焦点问题展开质证和论辩。检察机关认为贵州省地矿局102地质大队是具有资质的专业机构，所做评估报告经第三方专家出庭认可，应予以采纳。且根据相关规定，生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失可计入生态环境损害赔偿范围。遵义市中级人民法院审理认为，肖某开、肖某波破坏生态环境和自然资源等行为，严重损害国家利益和社会公共利益，应当承担恢复原状、履行生态环境修复义务等民事责任，判决支持检察机关全部诉讼请求。判决生效后，遵义市中级人民法院、习酒镇人民政府等组成联合工作队于2021年5月12日对观龙潭山庄进行强制拆除，目前已拆除并完成生态修复，遵义市院通过审查拆除及生态修复机构资质、现场监督、委托第三方有资质机构对拆除及生态修复效果评估方式对执行过程进行监督。

遵义市院针对本地溶洞资源丰富地域特点，以本案为范本，在全市开展了溶洞资源保护公益诉讼专项工作，截至目前，已办理涉及溶洞、暗河等资源保护公益诉讼6件，达到了“办理一案，教育一片”以一案推动类案办理的作用。

【典型意义】

溶洞资源是宝贵的不可再生资源，其所附生态系统是全球生物多样性不可或缺的部分。但当前尚没有健全规范的保护制度，随意侵占、破坏溶洞资源的违法行为时有发生。检察机关立足生态环境和资源保护，充分履行公益诉讼检察职能，通过现场勘查、专业机构评估、专家证人出庭等方式，科学确定公益损害后果，提出合理诉讼请求，切实保护好本地独具特色的溶洞资源。

江苏省灌南县人民检察院诉李某兴等人非法采矿刑事附带民事公益诉讼案

【关键词】

刑事附带民事公益诉讼盗采海砂期间损害生态修复

【要旨】

盗采海砂不仅涉嫌犯罪，且造成海床损害，破坏特定海洋物种生存环境，导致生物多样性期间损失和生物资源损失，检察机关办理刑事案件的同时依法提起附带民事公益诉讼，并委托专业性鉴定机构对海洋物种损害进行评估鉴定，精准提出生态修复方案。

【基本案情】

2017年3月29日至5月11日，被告李某兴、苏某冬、杨某春、苏某兰等人为牟取非法利益，在未取得海砂开采海域使用权证、采矿许可证的情形下，以航道清淤的名义，用采砂船多次在连云港市赣榆区海头镇东侧海域采挖海砂，累计采砂22944.15立方米，销售22200立方米，销赃数额人民币865800元，尚有744.15立方米海砂（经鉴定价格为人民币39440元）因被查处未能销售。被告时某某在明知苏某冬、李某兴等人系非法采矿的情况下，事前通谋，并以人民币60万元多次收购海砂10300立方米用于销售。

【调查和诉讼】

2018年12月，在办理李某兴等人非法采矿刑事案件中，江苏省连云港市灌南县人民检察院（以下简称灌南县院）发现行为人盗采海砂持续时间长、损害数额大，可能对海床造成破坏，进而导致海洋生物损害，破坏海洋生态，损害公共利益，于2019年1月11日以刑事附带民事公益诉讼立案调查。经公告，未有适格主体提起民事公益诉讼。灌南县院针对海床损害和海洋生物资源损害两方面分别委托生态环境部环境规划院和江苏海洋水产研究所两家专业鉴定机构进行了鉴定。经鉴定，李某兴等人行为破坏海床结构稳定性和水源涵养恢复，并对海洋生物资源和受损海床生物多样性造成期间损害，损失共计90.8万元。

2019年5月23日，灌南县院向灌南县法院提起附带民事公益诉讼。诉请判决被告赔偿损失90.8万元，承担评估费用12万元，在江苏省省级以上媒体赔礼道歉。2019年6月11日该案公开开庭审理。庭审过程中，被告方认为，本案所采海砂并非海洋海床结构海砂，采砂行为未对海洋生态环境造成损害。检察机关从本案非法采砂所处地点、采砂行为对水文环境造成的损害、采样方法、采样程序等方面进行了举证和辩论。2020年10月20日，灌南县法院作出一审判决，认为行为人在海砂禁采区和生态红线保护区海域采砂，采砂行为影响该区域水文动力环境，冲砂洗砂过程中形成局部区域含沙量骤升会对海洋水质产生影响，危害海洋生态系统，判决支持灌南县院全部诉求。

灌南县院通过办理本案发现，灌河流域存在大量非法小码头，客观上加剧了盗采海砂行为，相关监管部门存在履职不到位问题。2018年10月31日，灌南县院向本县港口建设管理局发出行政公益诉讼诉前检察建议，督促拆除非法小码头56处，恢复灌河岸线22.2公里。

【典型意义】

盗采海砂不仅会对海床造成破坏，而且破坏海洋浮游生物和微生物资源，会对脆弱的海洋生态造成毁灭性打击，损害社会公共利益。检察机关在依法打击盗采海砂犯罪行为的同时，应当对盗采海砂行为造成的海洋生态损失进行调查，通过委托专业鉴定机构对盗采海砂造成的生态损害、盗采海砂行为与损害后果之间因果关系进行鉴定评估，制定科学合理的生态修复方案，依法提起刑事附带民事公益诉讼，由盗采海砂行为人对遭受破坏的海洋生态进行修复。检察机关办案中注重发现行政监管漏洞，通过行政公益诉讼促进社会治理。

青海省西宁市城西区人民检察院诉李某某等人非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案

【关键词】

刑事附带民事公益诉讼青海湖生态环境增殖放流专家意见

【要旨】

检察机关针对非法捕捞青海湖裸鲤，破坏生态资源、损害社会公共利益的违法行为提起刑事附带民事公益诉讼，以增殖放流替代性方式修复公益，提高公益修复的执行度，保护青海湖生物多样性。

【基本案情】

根据青海省人民政府发布的《关于继续对青海湖实行封湖育鱼的通告》，封湖育鱼期从2011年1月1日至2020年12月31日。2019年5月30日，李某某雇佣张某某驾驶的金杯牌白色面包车，搭载李某良、李某龙携带捕鱼工具至青海省海北藏族自治州刚察县哈尔盖青海湖湖区，非法捕捞水产品901.7公斤。经青海湖自然保护区水上公安局委托华南动物物种环境损害司法鉴定中心鉴定，非法捕捞的渔获物系青海湖裸鲤。

【调查和诉讼】

青海省西宁市城西区人民检察院于2019年10月24日对本案线索以刑事附带民事公益诉讼案件立案审查。为合理确定生态修复诉求，青海省人民检察院与省农业农村厅多次召开研讨会，就出具青海湖裸鲤生态价值评估报告和增殖放流所需费用组织专家论证，听取相关单位意见。经评估论证，提出以增殖放流青海湖裸鲤的费用作为修复受损生态所需的赔偿标准。省农业农村厅所属省农牧业工程项目咨询中心在综合计算人工培育青海湖裸鲤的成本、非法捕捞青海湖裸鲤对青海湖造成的生态污染成本，核算增殖放流修复偷捕青海湖裸鲤种群的替代价格等项目的基础上，出具了《偷捕对青海湖裸鲤资源造成损失的评估报告》。青海省人民检察院与省农业农村厅为此建立了年度评估长效机制，为办理非法捕捞青海湖裸鲤民事公益诉讼案件提供专业性依据和统一索赔方式。依据年度评估报告，李某某等人非法捕捞青海湖裸鲤共计901.7公斤，应放流鱼苗90170尾，共需费用人民币126238元。

2019年10月30日，西宁市城西区人民检察院向区人民法院提起刑事附带民事公益诉讼，请求依法判令李某某等四名被告共同承担增殖放流费用126238元；判令四名被告向社会公众赔礼道歉。同年11月27日，本案开庭审理。庭审中，公诉人及公益诉讼起诉人出示、宣读了被告人供述、证人证言、年度评估报告、过称笔录等证据，证实了李某某等四名被告非法捕捞青海湖裸鲤的行为构成非法捕捞水产品罪，同时破坏了青海湖生态环境，损害社会公共利益的事实。四名被告当庭表示无异议，并愿共同承担增殖放流费用。法院判决支持了检察机关的全部诉讼请求。宣判后，四名被告当庭通过庭审直播向社会公众赔礼道歉，并主动全额缴纳增殖放流费用126238元。该笔款项在上缴财政后，以拨款方式拨付青海湖裸鲤救护中心，由其代为增殖放流。

【典型意义】

青海湖是我国最大的内陆高原湖泊、最大的咸水湖。青海湖裸鲤是湖中的稀有物种，是青海湖生态系统的重要组成部分。针对非法捕捞裸鲤案件频发的现状，为节约鉴定时间和诉讼成本，检察机关积极探索以专业评估替代司法鉴定，通过与农业农村部门建立关于偷捕对青海湖裸鲤资源造成损失进行年度动态评估的长效机制，明确投放的鱼苗尾数和每尾鱼苗的放流成本，通过人工增殖放流的方式修复受损的生态环境，实现了以低成本、高效益、可执行的模式修复特定区域的生态损害。

（二）食品药品安全

浙江省松阳县人民检察院诉刘某某等生产、销售有毒、有害食品刑事附带民事公益诉讼案

【关键词】

刑事附带民事公益诉讼食品安全十倍惩罚性赔偿社会治理

【要旨】

针对生产、销售有毒、有害食品的违法犯罪行为，检察机关通过提起刑事附带民事公益诉讼，探索提出十倍惩罚性赔偿的诉讼请求，在依法追究违法者刑事责任的同时，还让其承担巨额惩罚性赔偿民事责任，使其痛到不敢再犯。

【基本案情】

查获的刘某某等生产有毒、有害食品地下加工厂

2018年10月至2019年6月，刘某某、纪某某通过互联网购买淀粉、荷叶提取物、橙子粉等原材料及国家规定禁止在食品中添加使用的盐酸西布曲明，自行生产加工减肥胶囊、果蔬酵素粉等食品，并通过百度贴吧、微信、QQ发布销售广告，直接或经中间商转手出售给众多不特定消费者。有毒、有害食品流入浙江、陕西、安徽、湖南、河北等全国多地消费市场，销售价款达1317451元。

【调查和诉讼】

2019年10月，浙江省松阳县人民检察院（以下简称松阳县院）在办理刑事案件过程中发现刘某某、纪某某生产、销售有毒、有害减肥食品的行为可能侵害众多消费者合法权益，损害社会公共利益，遂以刑事附带民事公益诉讼立案，经公告，无适格主体提起诉讼。松阳县院成立办案组，引导公安机关补充侦查，深入查明非法生产销售的网络链条、涉案食品流入消费市场等事实，同时围绕销售金额认定、违法者是否明知存在食品安全问题等公益损害责任认定的关键要素开展取证；邀请法学专家共同对检察机关请求权基础等问题进行论证，厘清提出惩罚性赔偿诉请的法律依据。

2020年7月29日，刘某某等生产、销售有毒、有害食品刑事附带民事公益诉讼案一审开庭。

2020年7月10日，松阳县院向松阳县人民法院提起刑事附带民事公益诉讼，指控刘某某、纪某某构成生产、销售有毒、有害食品罪，并诉请判令共同支付生产、销售有毒、有害食品销售价款十倍的赔偿金，共计13174510元。庭审中双方就违法行为是否造成重大损害风险、销售价款认定、责任承担等焦点展开激烈辩论。8月21日，法院作出一审判决：以生产、销售有毒、有害食品罪判处两被告人有期徒刑十年四个月，并处罚金，对检察机关诉请支付销售价款十倍赔偿金13174510元的主张全部予以支持。刘某某、纪某某不服该判决，向丽水市中级人民法院提出上诉。二审庭审中，浙江省丽水市人民检察院与松阳县院同时派员出庭履职，进一步阐明检察机关提出十倍惩罚性赔偿诉请的法律依据、必要性等问题。11月2日，人民法院作出二审判决：驳回上诉，维持原判。

该案转入执行程序后，人民法院对查明确属被告人的财产予以执行，对其他可供执行的财产实施排查。检察机关对非法销售链条上的其他违法者持续调查，陆续追究8名中间商的刑事、民事责任。同时，松阳县院针对办案中发现的网络销售及线下食品安全监管漏洞，牵头市场监管部门、公安机关出台《关于建立食品药品领域公益诉讼协作配合机制的意见》，深化“刑事司法+公益诉讼+行政执法”联动，推动形成打击食品安全违法行为合力。截至目前，行政机关作出行政处罚189件，移送检察机关立案审查食品安全领域案件11件22人，净化了当地食品安全环境。

【典型意义】

生产、销售非法添加盐酸西布曲明等禁用成分的食品，严重危害众多消费者的身体健康，损害社会公共利益。检察机关综合发挥刑事公诉和民事公益诉讼多元职能作用，通过刑事附带民事公益诉讼，让违法生产、销售者承担销售价款十倍的惩罚性赔偿责任，以办案回应广大消费者的关切，破解不特定消费者难以保护自身合法权益的难题。同时，本案以司法判决形式明确了检察机关诉讼主体资格、违法链条各环节违法者责任承担、销售价款认定及十倍惩罚性赔偿具体适用等法律实践问题。检察机关推动构建食品安全领域“刑事司法+公益诉讼+行政执法”联动配合协作机制，织密了安全防护网。

新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人民检察院诉某气体制造有限公司非法销售假药民事公益诉讼案

【关键词】

民事公益诉讼假药工业氧惩罚性赔偿

【要旨】

违法行为人将工业氧冒充药品医用氧非法销售，侵害了患者的知情权及健康权，检察机关提起民事公益诉讼，依据《消费者权益保护法》要求违法者承担销售价款三倍的惩罚性赔偿。

【基本案情】

新疆某气体制造有限公司（以下简称某公司）是一家经营多种气体生产、销售的公司。2016年1月至2019年8月，某公司在只取得医用气态氧生产经营许可手续，未取得医用液态氧生产经营许可手续的情况下，从工业氧生产企业以每吨200元左右的价格购进工业液氧，经公司相关人员非法伪造、变造医用液氧出库单、检验证明等手续后，多次将工业液氧冒充医用液氧，以每吨3000元（其中运输费用约每吨2000元）左右的价格，非法销售给伊犁州直9家医疗机构，销售金额达5140403.2元。

【调查和诉讼】

2020年6月，新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人民检察院（以下简称伊犁州院）在办理某公司、张某某等4人非法销售假药罪一案中，发现案件可能损害社会公共利益，遂以民事公益诉讼立案办理。为确定工业氧非法冒充医用氧使用后会对患者造成的危害，办案检察官向伊犁州友谊医院等3家医疗机构的5名医疗专家进行了咨询，5名专家均认为，工业氧是一种工业产品，而医用氧系医用药品，其生产、储存等均有一系列严格规范。工业氧冒充医用氧使用后，生产中产生的杂质、有害气体等进入人体后必然会对患者造成健康损害。经民事诉前公告，未有适格主体提起诉讼。伊犁州院于2020年8月5日向新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院提起民事公益诉讼，诉请判令某公司承担非法销售额三倍共计15421209.6元的惩罚性赔偿，并在伊犁州级媒体上公开向社会公众赔礼道歉。

2020年12月3日，检察人员出席该案庭审

2020年12月11日，法院作出判决，支持了检察机关的全部诉讼请求。某公司不服一审判决，提出上诉，在上诉期间经法院依法传票传唤无正当理由拒不到庭，新疆维吾尔自治区高级人民法院遂依法作出民事裁定，按上诉人撤回上诉处理，一审判决发生法律效力。

【典型意义】

不法商家无视患者生命健康，以工业氧冒充医用氧，侵害了广大患者的知情权和健康权，检察机关在追究相关行为人刑事责任基础上，对涉案公司提起药品安全民事公益诉讼，并根据其主观过错程度、持续时间、公益损害范围、获利情况等因素，提出三倍惩罚性赔偿，加大违法者的违法成本，达到让违法者痛到不敢再犯的目的。

（三）英烈权益保护

湖南省常德市检察院诉唐某成侵害刘磊烈士名誉民事公益诉讼案

【关键词】

民事公益诉讼英雄烈士名誉社会公共利益保护

【要旨】

对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的违法行为，英雄烈士近亲属不提起民事诉讼的，检察机关可以依法向人民法院提起公益诉讼，要求违法者承担公益损害责任。

【基本案情】

2019年3月19日，江苏省苏州市消防支队吴江区大队盛泽中队副班长、四级消防士刘磊同志在营救苏州市吴江区盛泽镇清溪河新东大桥轻生女子时不幸被水流卷入，壮烈牺牲。次日，中华人民共和国应急管理部批准刘磊同志为烈士。3月22日，刘磊烈士所在家乡湖南省石门县农民唐某成在微信群“常德人聊天群”中，与网友讨论刘磊烈士的英雄事迹时，公然发表“狗熊”、“有什么可惜的”、“我说的是实话”等一系列侮辱性言论。唐某成歪曲事实、侮辱烈士的言论，侵害了刘磊烈士的名誉，造成了较为恶劣的社会影响。

【调查和诉讼】

检察官走访群众

2019年3月28日，湖南省常德市人民检察院（以下简称常德市院）在石门县人民政府官网发布的《微信群内辱骂烈士刘磊！石门网民唐某成被行政拘留15日》发现，唐某成在微信群内公然辱骂烈士刘磊，侵害了刘磊烈士的名誉，伤害了其亲友及社会公众的情感，损害了社会公共利益。4月3日，常德市院对本案线索以民事公益诉讼案件立案。检察人员赴刘磊烈士家乡石门县当面征询刘磊烈士近亲属意见，全体近亲属书面声明不提起民事诉讼，并同意检察机关提起民事公益诉讼。检察机关到公安机关、应急管理部门、退役军人事务部门等单位调取行政执法卷宗及烈士评定文件等资料并询问唐某成后查明，唐某成明知其行为可能侵犯烈士名誉，仍然在微信群中发表侮辱刘磊烈士的不当言论。5月10日，常德市院向常德市中级人民法院（以下简称常德中院）提起民事公益诉讼，诉请判令唐某成通过湖南省级以上媒体向社会公众赔礼道歉，消除影响。

6月19日，常德中院公开开庭审理本案。常德市院派员出庭，并出示相关证据材料：批准刘磊同志烈士称号的批文、追记一等功、追认中国共产党员等材料；唐某成微信群的聊天记录截图、证人证言等；刘磊烈士近亲属出具的书面声明等。在法庭辩论中，公益诉讼起诉人发表出庭意见：认为被告唐某成公开发表侮辱性言论，诋毁刘磊烈士的品德和形象，侵害了其名誉，引起众多网友的极大愤慨，伤害了其亲友和社会公众的情感，造成了恶劣的社会影响，损害了社会公共利益，检察机关对侵害英烈名誉的行为提起公益诉讼，旨在对全社会起到警示教育作用，形成崇尚英雄、学习英雄、传承英雄精神的社会风尚。法院当庭作出判决，支持检察机关的诉讼请求。唐某成表示不上诉并当庭通过省级媒体湖南都市频道向社会公开赔礼道歉。来自消防、学校、当地群众代表以及部分人大代表、政协委员、人民监督员、军事检察院近200人听庭。

【典型意义】

该案是英烈权益保护民事公益诉讼起诉案件。该诉讼案件的审理是一次“以案释法”的法治公开课，更是一次崇尚英雄、捍卫英雄、学习英雄、关爱英雄的思想教育洗涤，网络不是法外之地，任何人不得通过各种方式歪曲、诋毁、丑化、否定英雄事迹和精神。英雄烈士的姓名、肖像、名誉和荣誉等权益是社会正义的重要组成内容，承载着社会主义核心价值观和民族情感，具有社会公共利益属性。对于侵害英雄烈士名誉的行为，在没有近亲属或者近亲属不提起诉讼时，检察机关依法提起民事公益诉讼，捍卫英烈权益，履行公共利益代表的神圣使命和职责。

（四）产品质量安全

浙江省杭州市余杭区人民检察院诉蔡某某等销售伪劣口罩民事公益诉讼案

【关键词】

民事公益诉讼产品质量安全销售伪劣产品惩罚性赔偿

【要旨】

针对违法行为人在新冠肺炎疫情期间通过互联网向众多不特定消费者销售伪劣口罩，严重危害社会公众的生命安全和身体健康的违法行为，检察机关对其提起民事公益诉讼，并适用三倍惩罚性赔偿，追究其公益损害责任。

【基本案情】

杭州市公安局余杭区分局查获的口罩照片

2020年1月24日，蔡某某经姚某某介绍，在明知无生产日期、质量合格证及生产厂家信息的情况下，购买三无伪劣口罩，并假冒N95口罩向他人出售，姚某某从中获取“好处费”。1月24日至1月31日，蔡某某又自行购买三无伪劣口罩并向他人出售。前述口罩被销往湖北等21个省市，用于物资捐赠、药店超市销售、单位保障、民众自用等，共计流入市场37950个，销售金额为274500元。经鉴定，蔡某某销售的口罩实测过滤效率均不符合相关国家标准对具有病毒防护功能口罩应达到的过滤效率≥95%的要求。

【调查和诉讼】

2020年2月2日，浙江省杭州市余杭区人民检察院（以下简称余杭区院）在办理蔡某某等人销售伪劣口罩刑事案件中，发现该案事关社会公共利益，遂由该院公益诉讼部门与刑事检察部门同步提前介入引导侦查。在刑事案件审查起诉过程中，为疫情防控需要，避免不知情的消费者继续使用该伪劣口罩用于疫情防控，及时制止社会公共利益损害继续扩大，余杭区院研究认为本案有必要单独提起民事公益诉讼，经层报浙江省人民检察院同意，余杭区院于2020年2月11日对蔡某某等人销售伪劣口罩民事公益诉讼案立案，经公告，无适格主体提起诉讼。因案涉违法行为系蔡某某等人在余杭辖区通过互联网实施，余杭区院于2020年3月12日向杭州互联网法院提起民事公益诉讼，诉请蔡某某等人支付销售口罩价款三倍赔偿金，在全国性的新闻媒体上公开赔礼道歉，发布警示公告。

2020年2月17日，检察官远程线上询问违法行为人。

2020年3月31日，该案公开开庭审理。

2020年3月31日，本案公开开庭审理。庭审中，检察机关出示了违法行为人与消费者之间的微信聊天记录、销售记录、相关人员笔录、鉴定报告等证据材料，充分论证蔡某某等人销售伪劣口罩已构成欺诈，对众多不特定消费者生命健康造成潜在危险，损害社会公共利益。被告蔡某某认为适用三倍惩罚性赔偿于法无据，被告姚某某以其收取好处费、并非共同销售口罩为由抗辩。杭州互联网法院经审理认为，蔡某某在新冠肺炎疫情期间虚假宣传、销售伪劣口罩，误导、欺骗消费者，危及消费者人身健康安全，侵害了消费者的合法权益；姚某某代蔡某某向他人购买口罩，并与蔡某某一起验货、提货，构成帮助侵权；两被告应依据《中华人民共和国消费者权益保护法》承担三倍惩罚性赔偿，判令：被告蔡某某、姚某某共同支付赔偿款229200元；被告蔡某某支付赔偿款594300元；被告蔡某某、姚某某向社会公众刊发警示公告、赔礼道歉声明。判决生效后，蔡某某、姚某某在《法治日报》刊登了警示公告和道歉声明。2020年4月1日、2021年4月19日，杭州市余杭区人民法院以销售伪劣产品罪，判处蔡某某有期徒刑七年，姚某某有期徒刑一年、缓刑一年，并分别判处罚金40万元和7万元。现赔偿款以分期支付的方式强制执行中。

【典型意义】

疫情防控期间，口罩作为重要抗疫物资，其产品质量直接关系公共卫生安全和疫情防控秩序，关乎人民群众的生命安全和身体健康，检察机关积极稳妥探索产品质量安全领域公益诉讼，及时发现利用互联网实施的销售伪劣口罩行为，按照最高人民法院有关互联网检察公益诉讼管辖的司法解释，向互联网法院依法提起民事公益诉讼，探索适用三倍惩罚性赔偿，制止、惩罚、威慑涉疫口罩售假行为，有效保障人民群众合法权益。

二、行政公益诉讼

（一）生态环境和资源保护

内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区人民检察院督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼起诉案

【关键词】

行政公益诉讼履职尽责行政职能承继性指定管辖

【要旨】

环境行政公益诉讼中，行政机关履职标准应当以是否全面履行其法定职责，环境损害问题是否得到治理为标准。对于历史遗留的环境问题，区划调整后承继环境监管职能的行政机关，也应全面履行其法定职责，不能以环境违法情形发生时间早于其承继监管职责的时间为由拒绝履职。

【基本案情】

自2010年开始，呼和浩特市玉泉区世纪十九路道路两侧长期违法堆放大量建筑垃圾形成渣土堆，该地块2015年划入城区范围。该渣土堆长期堆存严重污染周围环境，侵害社会公共利益。

【调查和督促履职】

2018年10月，呼和浩特市检察院调查发现的案涉渣土堆情况。

2018年10月初，内蒙古自治区呼和浩特市人民检察院（以下简称呼和浩特市院）经群众举报发现该案件线索，于2018年10月9日立案。经调查，涉案地块自2010年起开始堆放建筑垃圾，原不属于呼和浩特城区范围，也非建筑垃圾规划堆放处。该地块自2015年划入城区范围，但建筑垃圾渣土堆一直没有相关部门进行清理。呼和浩特市院委托测绘公司对建筑垃圾渣土堆进行测量，查明涉案垃圾占地面积123亩，高近10米，体量为260798.6立方米。

2018年11月，呼和浩特市检察院检察官前往渣土堆开展诉前调查。

2018年10月18日，呼和浩特市院向呼和浩特市城市管理综合执法局（以下简称市城管局）发出诉前检察建议，建议该局依法全面履行职责，及时清理涉案地块上堆放的建筑垃圾渣土堆，并加强对市区内建筑垃圾乱堆乱放问题进行全面严格监管。2018年12月18日，市城管局书面回复称，涉案建筑垃圾系2015年之前形成，2015年该地块划入城区范围后，并未形成新的“增量”，该局已经履行了监管职责，2015年以前形成的建筑垃圾不属于其监管职责。检察机关收到回复后对涉案现场进行了多次跟进调查，查明行政机关对该建筑垃圾渣土堆一直未采取任何监管措施，严重污染周边环境，侵害社会公共利益。

【诉讼过程】

2019年6月13日，赛罕区检察院派员出席法庭。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》地域管辖相关规定，本案应当呼和浩特市玉泉区人民检察院管辖。呼和浩特市院在综合考虑办案力量、办案经验基础上，经与呼和浩特市中级人民法院协商，将该案交由呼和浩特市赛罕区人民检察院办理。2019年5月27日，赛罕区检察院向呼和浩特市赛罕区人民法院提起行政公益诉讼。2019年6月13日，赛罕区法院开庭审理本案。庭审围绕市城管局是否已经履行监管职责展开辩论。市城管局认为，一是建筑垃圾渣土堆形成时，案涉地块并不属于该局管辖范围，二是案涉地块划入城区规划管理后，建筑垃圾渣土堆并未形成新的增量，该局既无职责也无能力对案涉渣土堆进行清理。三是该局在辖区内综合整治建筑垃圾渣土堆方面做了大量的工作，取得了良好的社会效果。检察机关认为，虽然涉案地块原为非城区，但2015年后区划调整为城区，案涉环境污染问题始终没有得到治理。《城市建筑垃圾管理规定》《呼和浩特市城市建筑垃圾管理规定》《呼和浩特市市容环境卫生管理条例》等相关法律法规、权责清单已明确了市城管局具有法定监管职责，并未对其监管范围内的建筑垃圾的形成时间做出限定，作为执法机关不能擅自对监管职责做出“限缩解释”。市城管局提到其在综合整治辖区内渣土堆方面做过大量工作，恰恰证明其具有相应的法定职责。

2019年7月23日，赛罕区法院作出一审判决，判决支持了检察机关的诉讼请求，认为市城管局具有对案涉建筑垃圾渣土堆进行清理的法定监管职责。虽然该局已将综合整治城区存量渣土山的工作列入下一步工作计划，但并未在收到检察建议后积极履行职责，履职监管不到位。综上，判决责令市城管局于判决生效后60日内对建筑垃圾违法堆放行为履行监管职责。案件审理过程中，检察机关邀请40余名县处级行政职能部门负责人旁听了庭审，将本次庭审作为一次生动的“法治公开课”。本案判决生效后，呼和浩特市院就案件的执行问题召开了圆桌会议，督促行政机关及时履行生效判决内容。目前，该建筑垃圾渣土堆已列入市区环境整治规划，开始有序清理。

【典型意义】

环境问题具有隐蔽性和累积性的特点，容易形成历史遗留损害追责难等问题，在确实无法确定担责主体的情况下，行政机关应当承担治理和修复法律责任，《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等法律对此均作了相关规定。行政机关不能对公益损害以存量和增量区分其履职范围，不能以环境违法情形发生时间早于其承继监管职责的时间为由拒绝履职。检察机关注重以案释法，将诉讼过程作为一次生动的“法治公开课”，提升了当地行政机关依法行政的法治意识。

吉林省德惠市人民检察院督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼起诉案

【关键词】

行政公益诉讼履职尽责审判监督程序乡镇政府

【要旨】

法律、法规、规章以及规范性文件关于行政机关法定职责的概括式规定同样属于行政机关履职尽责的内容，乡镇人民政府对辖区内环境保护具有监督管理职责，检察机关对其不依法履职行为可以提起行政公益诉讼。对确有错误的公益诉讼生效判决、裁定或者调解书，检察机关可以依法提出抗诉。

【基本案情】

朝阳乡垃圾场现场图

2017年3月，吉林省德惠市人民检察院（以下简称德惠市院）在开展专项活动中发现，德惠市朝阳乡境内存在擅自倾倒、堆放生活垃圾情况，涉案两处垃圾堆放场位于松花江国堤内，垃圾直接就地堆放，未作防渗漏、防扬散及无害化处理，散发有刺鼻气味，污染周边环境和水质，且对松花江汛期行洪产生影响，侵害了社会公共利益。

【调查与督促履职】

2017年3月31日，德惠市院决定立案并开展调查，进行现场勘验，聘请专业机构对垃圾堆放量进行测绘，聘请环保专家对垃圾进行鉴别，咨询德惠市环境保护局意见。经调查查明，两处垃圾堆放场位于德惠市朝阳乡南岗村林场东北方位，距松花江约为500米，均在松花江河滩地上，属于德惠市朝阳乡辖区。朝阳乡人民政府（以下简称朝阳乡政府）利用辖区内天然形成的两处沙土坑设置了垃圾堆放场，用于收集和堆放周边居民日常产生的生活垃圾，历时已10年有余，垃圾堆放量为6051.5立方米。经环保部门及专家出具意见，垃圾存放处未见防渗等污染防治设施，垃圾产生的渗滤液可能对地表水及地下水造成污染，散发的含有硫、氨等恶臭气体污染环境空气。经邀请德惠市水利局工作人员现场察看并调取平面位置图，确认两处垃圾堆放场位于松花江河道管理范围，汛期会对流域内河势稳定及河道行洪产生危害，违反了《河道管理条例》《防洪法》等相关规定。

德惠市院审查认为，根据《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》、住建部等10部门《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》《长春市市容和环境卫生管理条例》《德惠市生态环境保护工作责任规定（试行）》等相关规定，朝阳乡人民政府作为一级人民政府，对本行政区域环境保护负有监督管理职责，对违法堆放的生活垃圾有责任进行清运治理，修复生态环境。

2017年4月18日，德惠市人民检察院向德惠市朝阳乡人民政府发出检察建议书，建议其依法履行统筹和监管职责，对涉案垃圾堆放场立即进行整治。2017年5月12日，德惠市朝阳乡人民政府向德惠市院书面回复，称已制定整治方案。但德惠市院四次跟进调查发现，截至检察建议整改期满，德惠市朝阳乡人民政府虽有部分整改行为，但对违法形成的垃圾堆放场未进行彻底整治，公益侵害仍在持续。

【诉讼过程】

2017年6月26日，德惠市院就该案向德惠市人民法院提起行政公益诉讼，诉请：1、确认德惠市朝阳乡人民政府不履行对垃圾堆放场的监管职责违法；2、判令德惠市朝阳乡人民政府立即履行监管职责，对违法形成的垃圾堆放场进行治理，恢复原有的生态环境。庭审中，朝阳乡政府辩称，其对涉案垃圾不具有监管职责，但其作为一级政府正在执行市政府的工作部署，逐步开展涉案垃圾清理工作，请求法院驳回检察机关第一项诉讼请求。德惠市人民法院一审认为，德惠市朝阳乡人民政府只对该事项负有管理职责，监管职责应由有关行政主管部门行使，德惠市朝阳乡人民政府不是本案适格的被告，裁定驳回起诉。

2018年1月4日，德惠市院提起上诉。长春市中级人民法院二审认为，行政诉讼法第二十五条规定的“监督管理职责”不包括行政机关对生态环境进行治理的管理职责，而应限定在行政机关对破坏生态环境的违法行为进行制裁和处罚的范围内；相关法律、地方性法规虽然宏观规定了乡镇政府负责辖区内环境保护工作，但未明确具体应当如何履行，乡镇政府的履职情况应由上级政府奖励及问责。故朝阳乡政府是否履行清理垃圾的职责不受行政诉讼法调整；朝阳乡政府不是履行对破坏生态环境的违法行为进行制止和处罚的监督管理职责的责任主体，裁定驳回上诉，维持原裁定。

2018年6月25日，吉林省人民检察院以审判监督程序就该案向吉林省高级人民法院提出抗诉。2019年12月30日，吉林省高级人民法院作出再审行政裁定认为，检察机关抗诉理由成立，理由：1、朝阳乡政府具有环境保护“监督管理职责”。影响环境质量的因素具有复杂性，法律规定了政府的环境保护义务，政府具有承担统筹协调各种资源、综合治理、改善环境质量的责任。不应对“监督管理职责”作限缩解释或片面解读，应当从相关立法体系、立法本意出发，对“监督管理职责”作全面解读。2、原一、二审适用法律错误。对于行政机关是否具有法定职责或者给付义务，属于实体判断问题，应当采用判决方式。再审裁定：支持吉林省人民检察院的抗诉意见，裁定撤销一审、二审裁定，指定德惠市人民法院再审。

2020年9月18日，德惠市人民法院重新组成合议庭，再次审理本案。由于朝阳乡政府在本案二审期间对案涉垃圾进行了清理，德惠市院变更诉讼请求为确认德惠市朝阳乡人民政府不依法履行生活垃圾治理职责违法。德惠市人民法院重审认为，对于垃圾堆放等破坏辖区范围内环境卫生行为，朝阳乡政府应当依法履行监督管理职责，判决：确认德惠市朝阳乡人民政府原不依法履行生活垃圾治理职责违法。朝阳乡人民政府未提出上诉。判决已生效。

【典型意义】

本案是省级检察院按审判监督程序向省级法院提出抗诉的案件，历经一审、二审、抗诉再审、重审，成为行政公益诉讼起诉案件的全流程样本。本案中，针对行政诉讼法第二十五条行政机关的监督管理职责应当如何理解、乡镇人民政府对辖区环境保护是否具有监督管理职责，是否属于行政公益诉讼的监督对象，检察机关、行政机关、审判机关在诉讼中曾存在较大的分歧。检察机关以保护公益为核心，立足法律监督职能定位，通过提起上诉、抗诉，依法推动乡镇人民政府准确认清自身职责，主动修复公益损害，也促成检法两家对行政诉讼法中有关行政机关监管职责的理解和认定形成共识，即法律、法规、规章以及规范性文件中关于行政机关法定职责的概括式规定也属于行政机关的法定义务范畴，并进一步明确了乡镇人民政府对于辖区内环境卫生负有监督管理职责，属于行政公益诉讼监督范围，为共同推动完善基层治理体系建设贡献了司法力量。

海南省人民检察院第一分院督促履行自然保护区监管职责行政公益诉讼起诉案

【关键词】

行政公益诉讼毁林占地省级自然保护区履职尽责诉讼请求变更审判程序监督

【要旨】

行政机关对行政公益诉讼诉前检察建议仅采取部分整改措施或未采取实质性措施，国家利益或者社会公共利益仍持续受到侵害，检察机关应当依法提起行政公益诉讼，推动公益侵害问题的解决。

【基本案情】

牛路岭水库位于海南省三大水系之一的万泉河上游，地处琼海、琼中及万宁交界处，是海南省中部重要的生态功能区、重点公益林保护地和重要的水源地。会山省级自然保护区范围内牛路岭库区周边，长期大量存在村民通过“套种”槟榔、橡胶等经济林，以环剥树皮、钻孔注射农药“蚕食”等方式致天然林、天然次生林树木枯死的违法情形。

【调查和督促履职】

2018年3月，海南省人民检察院针对万泉河流域牛路岭库区生态破坏和水源地安全问题，会同原海南省林业厅开展了“万泉河水清又清”专项监督活动。琼海市人民检察院在参加专项活动时摸排到本案线索，于2018年6月11日立案调查。经调查查明：自上世纪九十年代开始，会山省级自然保护区范围内牛路岭库区周边长期存在套种槟榔等经济林“蚕食”天然林、天然次生林占用林地等违法行为，人工林面积占比大幅提升，原有天然森林植被部分灭失，生物多样性生态系统功能遭受破坏。琼海市辖区林业主管部门原为琼海市农林局，2019年3月琼海市人民政府内设机构改革后，林业主管部门变更为琼海市自然资源和规划局。琼海市农林局作为辖区原林业主管部门，对违法“套种”“蚕食”天然林的行为疏于监管，致使水源保护地森林资源和生态环境遭受严重破坏。2018年6月12日，琼海市人民检察院向原琼海市农林局发出检察建议，建议其依法履职，及时制止、遏制毁林、“蚕食”、“套种”等破坏生态环境资源的违法行为，逐步修复被毁坏的生态环境资源。该局于同年7月30日作出书面回复称：已建立巡山记录台账、设置宣传牌、发放通告，清理经济作物72亩，补种树种160多亩，并向16户发放责令整改通知书责令自行清理。但检察机关在后续多次跟进调查中发现，原琼海市农林局及现林业监管部门琼海市自然资源和规划局发放的通告只是宣传性质的法条罗列，不具有法律效力，且一直没有作出要求违法行为人停止违法行为的决定，始终没有采取实质性的遏制措施。尤其是对已查明违法行为人的26宗被侵占林地，未依法作出行政处理，库区周边森林资源和生态被大面积破坏的局面未得到有效遏制。

【诉讼过程】

鉴于琼海市自然资源和规划局未采取有效措施整改，琼海市人民检察院将该案件线索报告海南省人民检察院。根据海南省环境资源审判案件提级管辖的规定，海南省人民检察院于2019年6月24日将本案交由海南省人民检察院第一分院（以下简称海南一分院）审查起诉。2019年12月2日，海南一分院向海南省第一中级人民法院（以下简称海南一中院）提起行政公益诉讼，诉请确认琼海市资规局对已发现的26宗违法林地怠于履职违法，并于判决后1个月内对违法占地人员依法作出行政处理。

2019年12月30日，海南一中院公开开庭审理本案，海南一分院派员出席第一审法庭，检察人员在履行出庭职责中发现合议庭由3名审判员组成，违反了《中华人民共和国人民陪审员法》有关公益诉讼应由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行审理的规定。海南一分院在庭后向海南一中院提出审判程序监督检察建议。

2020年5月12日，海南一中院重新组成7人合议庭再次公开开庭审理本案。

2020年5月12日，海南一中院重新组成7人合议庭再次公开开庭审理本案。被告以会山保护区内牛路岭库区生态存在问题历史原因多、群众抵触大、执法难，且其已履行调研摸底、下发通告、报告政府等职责，不存在怠于履职行为为由抗辩，检察机关认为保护区生态破坏之所以长期存在且演变为执法难题，归根结底是由于被告长期未依法全面履职。被告虽在收到检察建议后开展了部分宣传、调查等工作，但不能据此证明被告已经依法全面履行了法定监管职责，穷尽了行政监管措施。被告对已查实的违法侵占林地的行为人至今未依法作出行政处理的事实，足以证实被告怠于履行法定职责。本案审理期间，琼海市资规局组织违法行为人对部分被侵占林地进行了清理。经检察机关现场跟进调查，尚有7宗被侵占林地未处理，据此将原诉讼请求的26宗变更为7宗。同年6月1日，海南一中院作出一审判决，判决认为，被告没有处理好依法生态保护与现实履职的关系，履职不尽责是保护区占地毁林破坏生态资源违法行为长期存在的根本原因。其履职方式仅为文来文往、相关工作停留在表面，没有依法采取切实有效措施，更没有具体效果，保护区违法占地行为一直处于持续状态，其怠于履职行为明显违法，判决：确认被告琼海市自然资源和规划局怠于履行监管职责，对海南会山省级自然保护区内牛路岭库区已发现的违法占用林地的人员未依法作出行政处理的行为违法；限被告在判决生效之日起一个月内对会山省级自然保护区牛路岭库区已发现的7宗违法占用林地的人员依法作出行政处理，履行法定监管职责。被告未上诉，判决生效。琼海市自然资源和规划局会同琼海市综合行政执法局正进一步调查处理，已清理的林地目前已恢复。

【典型意义】

在行政公益诉讼办案中，检察机关针对行政机关的整改行为开展跟进调查，对于无正当理由部分整改或者未采取实质性整改措施的，依法提起行政公益诉讼，以诉讼形式督促行政机关依法全面履职，及时有效修复公益。针对在诉讼过程中，行政机关部分履职的情形，检察机关可以相应变更诉讼请求。公益诉讼起诉人在出席法庭时，依法履行法律监督职责，对人民法院审判程序违法情形，应当在庭后及时开展审判程序监督，保障公益诉讼审判程序依法规范。

山东省临朐县人民检察院督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼起诉案

【关键词】

行政公益诉讼生态环境刑事责任与行政责任

【要旨】

违法行为构成犯罪，违法主体在承担刑事责任的同时，还应当依法同时承担行政法律法规规定的其他法律责任。负有监管职责的行政机关应当继续依法全面履行职责，责令违法主体承担相应的行政责任，维护国家利益和社会公共利益。

【基本案情】

2012年下半年至2017年3月份，曾某某等人在未取得采矿许可的情况下，擅自在临朐县东城街道北范家庙等地毁土采砂牟利。该砂场共采挖土地84.7亩，其中基本农田2.6亩，其余为一般农田和村镇建设规划用地。上述非法采矿行为，不仅破坏土地，导致国土资源流失，还采挖形成南北300多米、东西近300米、深10余米不等的不规则矿坑，给当地群众生产生活带来严重安全隐患。临朐县砂资源管理行政执法局（下称临朐县砂管局）对曾某某等多次给予行政处罚，但被破坏土地和生态环境一直未得到修复。

【调查和督促履职】

整改前

2018年6月8日，山东省潍坊市临朐县人民检察院（下称临朐县院）在审查起诉曾某某等涉嫌非法采矿案时，对破坏土地非法采砂的线索进行立案。临朐县院调取了行政处罚决定书、非法开采证明、曾某某等人的供述及刑事立案决定书、判决书、证人证言、采砂现场测绘报告等证据，及中共临朐县委、临朐县政府《关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》、临朐县砂管局及临朐县综合行政执法局权力清单等文件，实地勘查砂场现状，委托专业机构测绘该宗土地的利用规划图、现状图等。经调查认定：曾某某等人无证开采砂资源，破坏土地84.7亩，其中基本农田2.6亩，其余为一般农田和村镇建设规划用地；被破坏土地和生态环境一直未修复；临朐县综合行政执法局于2018年3月成立，行使原临朐县砂管局、临朐县国土资源局对砂资源、土地监督管理等方面的行政执法职责。2018年6月13日，临朐县院向临朐县综合行政执法局发出检察建议，督促其依法履职，责令违法行为人限期修复遭到破坏的土地，恢复土地原状。2018年8月4日，该局书面回复称：已责成当事人对采挖地块进行了恢复治理，现已经达到种植条件。临朐县院跟进调查发现，该宗地块并未得到任何修复与治理，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。

【诉讼过程】

2018年10月30日，临朐县院向法院提起行政公益诉讼，诉请判令被告依法履行责令违法采砂人限期改正或治理的职责。庭审中，检察机关依法出庭履行职责，与被告就刑事责任是否吸收行政责任，违法行为人被追究刑事责任后是否还应承担相应的行政责任，被告对违法行为是否仍具有管辖权和负有监管职责等方面展开辩论。法院经审理认为，违法行为人曾某某等虽被追究刑事责任，但其违法行为造成的损害后果不因已承担刑事责任而终结，其仍应承担行政法律、法规规定的限期改正或治理等法律责任；被告亦负有监管违法行为人承担上述责任的职责。被告收到公益诉讼起诉人的检察建议后，未按照检察建议作出行政行为，构成不履行法定职责。2019年４月28日，法院判决被告依法履行责令违法行为人曾某某等限期改正或者治理的法定职责。

判决生效后，临朐县综合行政执法局及时作出行政决定，责令曾某某等人对该宗地块进行治理。但因曾某某等均入监服刑，无力治理。为尽快推进土地和生态环境治理，消除安全隐患，在临朐县综合行政执法局组织初步治理的基础上，临朐县政府组织综合行政执法、自然资源和规划、农业农村等部门，对该宗地块综合治理进行集体“会诊”，制定修复治理方案。目前，该宗地块已投入100余万元进行治理并通过了专家组验收，土地已复垦，周边环境已复绿，矿坑四周架起金属防护网。目前，临朐县院正督促有关部门就治理资金依法向曾某刚等进行追偿。

整改后种植的荞麦

【典型意义】

刑事责任和行政责任在性质、形式、价值目标和功能等方面存有不同，不能简单地归纳为吸收与被吸收关系。违法主体被追究刑事责任后，违法犯罪活动造成的损害后果依然存在，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态，检察机关督促行政机关依法全面履行监管职责，责令违法主体承担相应行政责任，切实修复受损公益。

河南省信阳市浉河区人民检察院督促履行林业资源监管职责行政公益诉讼起诉案

【关键词】

行政公益诉讼类案监督补种林木公益诉讼专项基金

【要旨】

针对同一行政机关多次怠于履行职责的同类违法行为，检察机关通过制发一份类案检察建议督促依法履职，并列明全部已调查核实的违法行为。经督促，该行政机关仍不依法履职的，在与人民法院充分沟通基础上，以一案起诉，达到以最少司法资源推动一类公益修复的效果。

【基本案情】

2018年以来，信阳市浉河区林业和茶产业局对辖区内盗伐、滥伐林木类的43件行政处罚案件中，仅执行了对当事人的罚款内容，而责令当事人补种树木的处罚内容均未执行到位，既没有代履行，也没有向人民法院申请强制执行，并致部分案件超过强制执行时效；在已办理的10件盗伐、滥伐林木类刑事案件中，该局在当事人被刑事处罚后，未再责令当事人进行补种树木。该局作为林业主管部门，未依法履行责令补种树木的林业执法监督管理职责，致使生态环境遭到破坏的状况长期未得到修复，国家利益和社会公共利益受到侵害。

【调查和督促履职】

信阳市浉河区人民检察院（以下简称浉河区院）在办理刑事案件中发现该案线索，于2020年4月16日立案调查。检察人员调取了浉河区林业和茶产业局有关行政执法卷宗材料，询问了有关行政机关工作人员、行政相对人，勘验了相关案件现场。结合调查取得的证据审查认为，浉河区林业和茶产业局在办理行政执法案件期间未依法全面履行责令补种树木的法定职责。4月29日，该院向浉河区林业和茶产业局发出检察建议，建议该局对涉案的共计43件行政处罚案件和10件刑事处罚案件中滥伐、盗伐林木造成的林业生态环境损害情况，责令违法当事人补种，不能补种的要求其缴纳代为补种树木所需的费用，并代为履行。6月29日，浉河区林业和茶产业局书面回复，称检察建议书中所列事实客观存在，但由于现行法律对履行补植补种处罚义务没有操作流程以及费用标准难以认定等客观原因未能整改。检察建议回复期满后，浉河区院经跟进调查，确认该局仍未实际履行责令违法行为人补种林木的职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。

【诉讼过程】

2020年8月31日，浉河区院向浉河区人民法院提起行政公益诉讼，诉请确认被告未依法履行林业执法监管职责的行为违法，并判令被告依法履行林业执法监管职责，确保被破坏的林业生态环境得到修复。

2020年10月13日，河南省信阳市浉河区检察院检察官出庭发表意见。

浉河区人民法院认为本案涉及一个行政机关的多个具体行政行为，建议检察机关分案起诉。检察机关认为，从诉讼类型来看，行政公益诉讼是一种客观诉讼制度，维护的公益与国家法律秩序紧密相连，与传统的主观诉讼制度标准不同，本案被侵害的公益作为公益诉讼的诉讼标的具有整体性和不可分割性，针对的也是行政机关一个同类违法行为的行政法律关系，可作为一件行政公益诉讼案件起诉；从诉讼目的来看，行政公益诉讼相较于一般的行政诉讼具有其特殊性，其诉讼目标主要为了督促行政机关依法规范其对该类违法行为的统一执法标准，修复受损的国家利益和社会公共利益，同时具有预防性功能，即防止其在今后的执法活动中持续怠于履职。最终，浉河区人民法院采纳了检察机关的意见。2020年10月22日，浉河区人民法院判决支持了检察机关的全部诉讼请求。判决生效后，浉河区林业和茶产业局积极履行判决确定的义务，责令涉案当事人补种树木。截至目前，涉案当事人已在原地或异地补种了3000余株白杨、国槐、杉树等，林业部门按照行业标准对补种林木的存活率进行跟踪评估和验收。对未依法补种的当事人，林业部门则代为履行，同时要求其承担代为履行的费用。

为解决补种代履行费用问题，浉河区院积极与区财政局磋商协调，共同推动浉河区政府设立了公益诉讼专项基金账户用于公益赔偿和生态修复，同时制定了《浉河区公益诉讼专项基金管理办法（试行）》，探索建立公益诉讼赔偿金管理体系，确保相关资金的规范管理和使用。结合本案执行情况，浉河区院与区法院、区林业部门共同在浉河区董家河镇选定了百余亩土地作为生态复植补种林木基地，并出台基地管理相关制度，目前基地已正常投入使用，今年以来已复植补种相关行政处罚和刑事处罚案件10余件，补种树木近1000株。

2020年11月9日，河南省信阳市浉河区检察院主办检察官与该区林业和茶产业局的负责同志到该区生态复植补种林木基地查看补种林木存活情况。

【典型意义】

本案中，检察机关对同一林业主管部门多次怠于履行责令补种林木职责的同类违法行为提出诉前检察建议后，行政机关依然怠于履职，商法院以一件行政公益诉讼案件审理，对行政机关同类违法行为进行法律监督，督促其规范执法标准，节约诉讼资源，高效修复受损公益，创新实现行政公益诉讼的制度特色和价值。本案的办理凸显了行政公益诉讼制度不同于传统行政诉讼的诉讼规则和独特效能。检察机关针对行政机关履职中的深层次难题，通过办案推动设立生态复植补种林木基地和公益诉讼专项基金账户，促进当地林业生态资源管理和保护，实现办理一案治理一片，彰显了行政公益诉讼在推动提升国家治理能力现代化过程中的制度价值和积极作用。

湖北省老河口市人民检察院督促履行渔业资源监管职责行政公益诉讼起诉案

【关键词】

行政公益诉讼非法捕捞长江十年禁渔

【要旨】

检察机关针对屡禁不止的非法捕捞、违反长江十年禁渔政策、破坏长江生物多样性的违法行为，督促行政机关依法履职。行政机关书面回复已整改，但检察机关经跟进调查确认其未依法全面履职、公益损害持续存在的，应当提起行政公益诉讼。

【基本案情】

接最高人民检察院的交办线索，2019年9月12日，湖北省老河口市人民检察院（以下简称老河口市院）在汉江老河口王府洲段初查发现，多个渔民正在进行电捕鱼等非法捕捞活动。经调查，汉江非法捕捞情况屡见不鲜。

【调查和督促履职】

2019年9月16日，老河口市院对该案立案调查，发现汉江王府洲段浅滩处有大量地笼网。在汉江洪山嘴段调查时，发现部分渔民正在使用地笼网捕鱼，在汉江沿线的江堤上，也有渔民售卖用地笼网捕获的幼鱼虾苗。经走访调查，检察官了解到当地渔民使用地笼网捕鱼的现象较为普遍。经调取行政执法卷宗，查明2018年至2019年老河口市渔政执法部门仅查处非法捕捞行政案件6件6人。为保护渔业资源，督促行政机关履职，老河口市院于2019年9月29日向老河口市农业农村局（以下简称市农业农村局）发出检察建议书，建议市农业农村局加大监督执法力度，采取有效措施，切实保护汉江流域水生物资源和水域生态环境。11月25日，市农业农村局回复称：已报请市政府研究同意，在该市汉江沿线开展了以打击非法捕捞为目的的专项整治行动——“清江行动”，共查获销毁地笼网2000余条，收缴电捕鱼器5台，立案查处非法捕捞案件5起，且在近期农业农村部长江办和省水产局暗访检查中，老河口市内未发现非法捕捞现象。

【诉讼过程】

2020年2月至4月，老河口市院对汉江非法捕捞情况进行跟进调查，经4次现场勘查，发现相关水域内仍存在大量地笼网，随机打捞的地笼网中有大量死亡和腐烂的幼鱼幼虾，也有活鱼活虾。经进一步收集固定相关证据，7月6日，老河口市院向老河口市人民法院提起行政公益诉讼，请求法院判令老河口市农业农村局对汉江老河口段电打鱼、地笼网等非法捕捞现象全面履行监督和管理职责，有效保护汉江渔业资源和水域生态环境。

检察机关提起行政公益诉讼，引起了老河口市委、市人大、市政府的高度重视。市人大常委会在专题会议上，明确支持检察机关开展公益诉讼。市政府牵头成立由市农业农村局、公安局、市场监督管理局等相关单位组成的汉江禁捕退捕工作组，由市农业农村局承担主责，对汉江老河口段开展拉网式排查整治，共拆解有证渔船243条，收缴三无船舶226条，开展巡查216人次。同时，全面加大巡查力度，对农贸市场、餐馆、渔具店进行闭环清查，收缴地笼网400余条。2020年8月，为提升汉江禁捕智能化水平，老河口市投资400余万元，在境内汉江沿线布设12个双光谱热成像云台摄影机，各行政机关逐步形成合力，共抓汉江生态保护。

庭审现场

2020年12月3日，该案开庭审理，老河口市农业农村局表示，该案起诉后，其已积极全面履职，检察机关的公益诉讼请求已实现。老河口市院认为汉江老河口段地笼网在诉讼过程中经市政府统一部署已得到有效整治，但考虑到在该案起诉前非法捕捞现象仍大量存在，结合行政机关的总体履职情况，变更诉讼请求为：确认被告在2020年7月6日（起诉之日）前对汉江老河口段电打鱼、地笼网等非法捕捞现象未全面履行监督和管理职责违法。2020年12月24日，老河口市人民法院作出行政判决，判决支持检察机关诉讼请求，目前判决已生效。

【典型意义】

“电毒炸”“绝户网”以及过度捕捞行为严重破坏了渔业资源。老河口市人民检察院坚决贯彻落实中央“十年禁渔”决策，坚持“长江大保护”理念，切实履行公益诉讼检察职责，针对行政机关的怠于履职行为，在检察建议未得到采纳的情况下，提起行政公益诉讼，在诉讼期间促成行政机关依法全面履职，为服务保障长江经济带发展、保护长江生物多样性贡献检察力量。

西藏自治区朗县人民检察院督促履行矿山环境资源监管职责行政公益诉讼起诉案

【关键词】

行政公益诉讼矿山资源履职尽责

【要旨】

行政机关在履行矿山环境资源保护监督管理职责时，对环境监管和行政处罚措施履职不到位，经诉前程序仍未实现督促行政机关依法全面履职目的的，检察机关应当提起行政公益诉讼。

【基本案情】

西藏自治区朗县金东乡秀沟矿区某矿业有限公司在停止开矿后一直未对造成损害的生态环境予以修复，朗县自然资源局存在履职不到位情形，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。

【调查和督促履职】

2019年6月27日，检察官现场勘查朗县金东乡秀沟矿区。

西藏自治区朗县人民检察院于2017年8月28日对本案立案。经调查查明，2005年10月，朗县矿业开发部将金东乡秀沟铬铁矿采矿权转让给某矿业有限公司，开采许可证有效期至2011年10月14日。此后仍在作业。后因经济原因于2011年12月终止开矿。期间，该矿业公司钻孔13处，矿洞未填埋，随意倾倒矿区废石造成周边草场植被掩埋，矿区直线距离约30公里左右山坡存在不同程度小塌陷。朗县国土局于2010年正式成立，成立后未对涉案矿业公司采取任何行政措施督促其恢复矿区生态环境。2017年9月4日，朗县人民检察院向朗县国土局制发检察建议，建议其依法履职，督促矿业公司依法填埋矿洞、清理废石，恢复矿区草场植被，修复矿区地质环境。

2017年9月22日，朗县国土局书面回复朗县人民检察院称，由于2008年朗县国土资源局成立之初，矿产资源管理职责机构正在逐步完善之中，2010年6月朗县国土资源局正式成立正科级单位后，该矿点已停止生产，因其采矿证还在有效期内，故未下达停止生产处罚决定书。对于督促矿业公司恢复矿区地质环境事宜，朗县国土资源局称已多次以书面形式督促矿业公司做好环境恢复工作，但始终不能与其负责人取得联系。

针对朗县国土资源局回复意见，朗县检察院进一步跟进调查，确认朗县国土资源局仅对秀沟铬铁矿区生态环境破坏情况进行了专题调研、召开了专题会议并成立领导小组，就恢复矿区生态环境并无实质行动。

【诉讼过程】

2019年9月18日，该案公开开庭审理

朗县人民检察院启动诉前审查，为准确判断朗县国土资源局是否依法全面履职，参照最高人民检察院与生态环境部、自然资源部等九部委联合印发的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》以及最高人民检察院指导性案例（检例第49号）陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案中有关行政机关履职尽责的判断标准，于2019年8月22日向朗县人民法院提起行政公益诉讼，诉请判令朗县自然资源局依照《矿山地质环境规定》履行监督管理职责。2019年9月18日，朗县人民法院公开开庭审理了本案，双方就朗县国土资源局是否履职进行了激烈辩论，法院审理认为，朗县国土资源局虽然在规定期限内对检察建议进行了书面回复，但未就下一步对金东乡秀沟矿区地质环境恢复治理和土地复垦具体事项作出回应，金东乡秀沟矿区地质环境仍然未获得恢复治理，国家和社会公益仍处于受侵害状态，判决支持了检察机关的全部诉讼请求。一审判决后，朗县国土资源局积极履职，按照相关要求清理矿区废石，回填矿洞，矿区环境得到恢复。

【典型意义】

针对矿山环境资源受到破坏、国家利益和社会公共利益受到损害的情形，检察机关参照指导性案例准确认定行政机关履职尽责标准，通过制发检察建议、提起行政公益诉讼的方式，持续督促行政机关依法全面履职，对受损的矿区地质环境进行恢复治理。

（二）国有财产保护

国有土地使用权出让

江西省芦溪县人民检察院督促履行财政补贴资金监管职责行政公益诉讼起诉案

【关键词】

行政公益诉讼国有财产保护国家农业保险费补贴资金分期缴付

【要旨】

针对保险公司套取国家农业保险费补贴资金的行为，财政部门收到检察建议后未及时依法追回，致使国有财产处于被侵害状态时，检察机关依法提起行政公益诉讼，督促行政机关依法追回被套取资金，挽回国有财产损失。

【基本案情】

国家从2008年开始支持在全国范围内逐步建立种植业保险制度。2009年至2014年，中国人民财产保险股份有限公司芦溪支公司（以下简称芦溪财保公司）负责经营芦溪县国家政策性水稻及油菜保险业务。期间，芦溪县部分乡镇政府负责组织农户投保的工作人员采取虚构资料等方式进行虚假投保，协助芦溪财保公司违法获取补贴。2016年至2017年，相关人员被相继追究刑事责任，累计套取国家财政专项补贴356万余元。根据《农业保险条例》《财政违法行为处罚处分条例》等规定，芦溪县财政局（以下简称县财政局）负有追回上述被套取财政补贴资金的行政职责。

【调查和督促履职】

2018年4月，江西省萍乡市芦溪县人民检察院（以下简称芦溪县院）在梳理已办渎职案件中发现该案线索，于2018年5月17日对该案立案审查。通过询问芦溪财保公司、县财政局相关工作人员并调取资金拨款书等相关书证，发现被套取的财政补贴资金未依法追回。经查明，芦溪县农业局以及芦溪县南坑镇等人民政府违反购买政策性农业保险的基本原则，明知是虚假保险合同仍然将保险公司的请款表盖章后层报县财政局申请付款；县财政局未尽依法审核义务即拨付款项，造成保费补贴资金被套取。案发后，县财政局未对套取保费补贴资金的行为责令改正，且未采取有效措施追回相应保费补贴资金。5月25日，芦溪县院向县财政局发出检察建议，督促该局依法履行职责，追回356万余元国家农业保险保费补贴资金。检察建议发出后，县财政局未书面回复检察机关，也未采取有效措施追回被套取的农业保险补贴资金，国家利益持续受损。

【诉讼过程】

庭审现场

2019年1月18日，芦溪县院根据当地行政诉讼集中管辖原则，向萍乡市安源区人民法院（以下简称区法院）提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认县财政局怠于履行监管职责、未采取有效措施追回被套取的国家农业保险保费财政补贴资金的行为违法；2、县财政局依法继续履行监管职责，对被套取的国家农业保险保费财政补贴资金予以追回。4月29日，区法院对本案公开开庭审理。庭审中，行政机关辩称其已向芦溪财保公司发函、着手开展行政处罚调查等工作，已经履行了法定职责。检察机关围绕案件事实和证据，认为行政机关虽然有部分履职但并未采取有效措施追回保费补贴，属于未全面履职情形。10月16日，区法院判决支持检察机关全部诉讼请求，认为县财政局依法具有对保费补贴资金监督管理的法定职责，确认其在收到检察建议书后未依法、及时办理和回复的行为违法，同时责令其继续履行监督管理职责、追回被套取的国家农业保险保费财政补贴资金。鉴于一次性缴回全部款项存在困难，最后达成分期缴款协议，约定五年内分期将案涉补贴资金全部追回国库。一审判决生效后，县财政局积极履职，督促芦溪财保公司定期缴纳款项。芦溪财保公司按照协议约定于2019年11月上缴第一笔款项714000元，于2020年11月上缴第二笔款项714000元。截至目前，已追回1428000元。

【典型意义】

国家农业保险保费补贴资金是国家政策性保险补贴资金，是涉及亿万农民切身利益的一项惠农政策。在该项政策落实过程中，个别保险公司以虚假农业保险合同、通过农户过账虚假理赔等方式，套取农业保险保费补贴资金，造成国有财产的流失。财政部门具有追回保险费补贴资金的法定职责，在收到检察建议后既未按期回复，又未主动作为，致使国家利益长期受损。本案中，检察机关以提起诉讼的方式推动行政机关依法履职，增强了检察建议的监督刚性。在执行过程中，充分考虑被告态度以及关联人的实际情况，促成行政机关与企业达成分期支付的追款方式，既有效保护了国家利益，又保障了企业的平稳发展。

安徽省怀宁县人民检察院督促履行国有土地出让金追缴职责行政公益诉讼起诉案

【关键词】

行政公益诉讼容积率改变土地出让金

【要旨】

检察机关针对国土管理部门在收缴容积率改变国有土地出让金中怠于履职，导致国家利益受损的，通过诉前检察建议督促其依法履职。对于行政机关的整改回复，检察机关应当跟进调查，对于无正当理由未整改到位的，依法提起行政公益诉讼，追缴国有土地使用权出让金。

【基本案情】

2010年至2011年间，怀宁县四家房地产公司分别与怀宁县自然资源和规划局（原怀宁县国土资源局，以下简称怀宁自然规划局）签订国有建设用地使用权出让合同，取得四宗地块的使用权。2011年5月，怀宁县人民政府批复同意上述四家公司调整容积率，怀宁自然规划局向县政府建议四家公司补交出让金1.306274亿元，县政府批示同意。2011年8月，上述公司向县政府申请获准先行补交部分出让金，余下的缓缴1年。缓缴期满后，仍有1.125103亿元出让金未予缴纳。

【调查和督促履职】

2019年5月，安徽省怀宁县人民检察院在利用大数据平台梳理案件线索时发现，怀宁自然规划局怠于收缴四家公司开发项目容积率改变土地出让金，决定立案调查。通过调取确定行政机关职责的“三定”方案、出让合同、缴款通知书、缴款书、会议纪要、有关判决和文件等材料，询问怀宁自然规划局工作人员，查明四家公司在一年缓缴期满后仍未缴纳剩余的土地出让金，怀宁自然规划局亦未采取有效措施督促补缴欠缴的土地出让金。

怀宁县院利用大数据发现国土部门未依法履行土地出让金收缴职责。

2019年7月5日，怀宁县院向怀宁自然规划局发出诉前检察建议，督促其依法追缴相关公司欠缴的土地出让金。2019年9月5日，怀宁自然规划局回复表示：已专题向县政府汇报落实相关情况；已向四家公司送达催收通知书，督促补交剩余的土地出让金；正在准备诉讼材料，拟向怀宁县人民法院提起诉讼，依法追缴土地出让金。

经跟进调查，检察机关认为，怀宁自然规划局虽采取了一些措施，但仍未完全履职，致使相关公司欠缴的国有土地出让金兑现极少，国家利益仍处于受侵害状态。怀宁县院于2019年11月向怀宁县人民法院提起诉讼，请求判令确认怀宁自然规划局不完全履行职责的行为违法；判令其依法追缴国有土地出让金。安庆市中级人民法院指令望江县人民法院管辖。

2020年8月13日，望江县法院公开开庭审理该系列案，安庆市人民检察院邀请20余名省市代表委员参加庭审观摩，全市各县区自然规划局均派员旁听庭审。庭审中，双方围绕怀宁自然规划局是否已按照检察建议的要求依法履行职责这一焦点进行了激烈辩论。9月11日，望江县法院判决确认怀宁自然规划局对四家公司欠缴国有土地出让金未全面履行监管职责的行政行为违法；责令怀宁自然规划局继续履行追缴国有土地出让金的法定职责。怀宁自然规划局未提出上诉。目前，怀宁自然规划局已向四家公司送达征收决定书，责令其在一定期限内缴纳拖欠的出让金，逾期将依法申请法院强制执行。

【典型意义】

实践中，因用地规划调整、法律法规变化以及行政机关相关工作衔接不畅，容积率改变土地使用权出让金欠缴的情形易发多发。检察机关聚焦该领域，督促国土管理部门严格依法行政。对于诉前检察建议发出后，行政机关虽部分履职，但履职不完全、不充分，未穷尽监管手段的，检察机关应当及时提起行政公益诉讼，督促追缴国有土地出让金，切实维护国家利益。

（三）安全生产

陕西省宁强县人民检察院督促履行尾矿库安全监管职责行政公益诉讼起诉案

【关键词】

行政公益诉讼安全生产尾矿库

【要旨】

针对尾矿库未依法闭库而存在的安全生产和环境污染隐患问题，检察机关提出检察建议，在行政机关仍未依法全面履职的情况下，依法提起行政公益诉讼。

【基本案情】

陕西省宁强县境内的东皇沟铅锌矿曹家沟尾矿库（以下简称曹家沟尾矿库）位于嘉陵江上游，属B级尾矿库（B级为较高危险）、重金属矿。该尾矿库从2010年停用至本案立案前长达八年时间内，未依照《尾矿库安全监督管理规定》实施闭库，存在尾矿泄露、溃坝等重大安全和环境隐患。

【调查和督促履职】

该案系最高人民检察院挂牌督办案件。陕西省宁强县人民检察院（以下简称宁强县院）于2018年12月6日立案。通过现场勘验、调取相关行政机关执法卷宗、询问相关人员等方式展开调查。经调查查明，该尾矿库于2010年停用，2014年企业法定代表人被判处十年有期徒刑，2016年企业营业执照被吊销。宁强县应急管理局作为当地安全生产主管部门，在该尾矿库长期未依法闭库时，未能按照《尾矿库安全监督管理规定》的规定，履行监督管理职责。2018年12月12日，宁强县院向宁强县应急管理局（原宁强县安全生产监督管理局）提出检察建议，督促其依法全面履行职责，实施闭库并消除重大安全和环境隐患。2019年1月25日，宁强县应急管理局回复称，已对曹家沟尾矿库主要隐患进行了先期治理，正在申请项目资金完成闭库，待项目资金到位后由代家坝镇人民政府负责实施隐患治理及闭库工程。收到回复后，宁强县院进行跟进调查，发现宁强县应急管理局虽于2019年对曹家沟尾矿库实施了应急治理工程，但没有按照《尾矿库安全监督管理规定》实施闭库，加之2020年汛期连续降雨，应急治理后的曹家沟尾矿库有尾矿外溢风险，安全和环境隐患仍持续存在。

【诉讼过程】

2020年8月24日，宁强县检察院办案人员对曹家沟尾矿库未依法整改闭库进行调查取证。

宁强县院于2020年10月30日向宁强县人民法院提起行政公益诉讼，诉请判令宁强县应急管理局对宁强县东皇沟铅锌矿曹家沟尾矿库继续履行监管职责，切实保护国家利益和社会公共利益。庭审中，宁强县应急管理局称已履行了相关职责，且其不是实施闭库的主体，无责任实施闭库。检察机关出示相关证据，证明宁强县应急管理局未对曹家沟尾矿库采取切实有效的监管措施，国家利益和社会公共利益持续受到侵害。法院审理认为，宁强县东皇沟铅锌矿曹家沟尾矿库不再进行排尾作业后未按要求进行闭库，对尾矿库下游嘉陵江流域水体环境构成潜在威胁，存在重大安全隐患，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。判决支持了检察机关的全部诉讼请求。判决生效后，宁强县应急管理局积极对曹家沟尾矿库进行闭库治理。目前，曹家沟尾矿库的闭库工程已完工，正待验收。检察机关将持续跟进，确保尾矿库安全和环境隐患彻底消除。

2021年5月14日，办案检察官对曹家沟尾矿库的闭库工程实施情况进行调查。

宁强地处嘉陵江上游，境内现有14座尾矿库。针对尾矿库存在的安全和环境隐患问题，宁强县院将相关办案情况提请汉中市院向汉中市委、市政府专题汇报，引起高度重视，汉中市政府要求全市各县区对所属尾矿库进行全面排查治理。

【典型意义】

尾矿库安全事关安全生产和环境保护，若监管不到位会给人民群众生命财产安全带来重大危害。本案所涉尾矿库危险等级较高，针对行政机关不依法履职情形，检察机关运用提起诉讼的刚性手段，推动行政机关依法有效履职。同时，结合办案全面调查尾矿库治理中存在的困难和问题，积极运用重大事项请示报告制度，向当地党委、政府报告工作，服务地方科学决策，推动行业综合治理。

（四）文物保护

陕西省泾阳县人民检察院督促履行文物保护监管职责行政公益诉讼起诉案

【关键词】

行政公益诉讼文物安全郑国渠首遗址

【要旨】

检察机关积极、稳妥探索文物和文化遗产保护公益诉讼领域，针对文物保护范围内存在破坏文物风貌和安全的违法行为，采用多种检察监督方式督促行政机关履行职责，确保文物风貌和安全，推动提升文物综合治理水平。

【基本案情】

郑国渠首遗址位于陕西省泾阳县王桥镇上然村北，建于公元前246年，是迄今发现时代最早、保存最完整的拦河大坝，首开引泾灌溉之先河，对后世农田灌溉影响深远，具有独特的历史价值、科技价值和文化价值，系第四批全国重点文物保护单位，2016年成功申遗为“世界灌溉工程遗产”。郑国渠首遗址标志石碑前堆积有建筑垃圾，遗址保护范围内泾惠渠东岸农田上堆积大量道路柏油渣；部分坝体因长期取土发生雨后垮塌情形；在遗址保护范围内东段坝体上的废旧厂房开办农业养殖场，并开挖排污渠，养殖场的家禽粪水向农田直排，严重破坏了遗址文物风貌和安全。

【调查和督促履职】

2020年5月7日，泾阳县院干警对郑国渠首遗址进行现场勘查。

2020年4月初，泾阳县人民检察院（以下简称泾阳县院）在开展“国有文物保护检察公益诉讼专项监督活动”中发现该案线索。4月14日立案后，通过多次现场勘查、调取文物档案、询问村民等方法查明案件事实。于同年5月11日向泾阳县文化和旅游局（以下简称县文旅局）发出诉前检察建议，建议其依法履行对郑国渠首遗址的保护监管职责，查处破坏遗址风貌和安全的违法行为。6月3日，县文旅局回复称，建筑垃圾和柏油渣系王桥村村民倾倒，2019年11月已要求村民进行清理；保护范围内土丘挖掘痕迹系2019年上半年王桥村委会用挖掘机进行环境综合治理时造成，郑国渠首博物馆发现后及时制止，并要求该村委会用黄土掩埋，恢复原有风貌，此后再无挖土行为。收到回复后，泾阳县院跟进调查发现，郑国渠首遗址标志石碑前仍有建筑垃圾存在，保护范围内土丘上有新的挖掘痕迹，土丘因底部被挖掘下雨后存在垮塌情形，养殖场违法排污行为亦未得到制止，国家利益和社会公共利益仍处于持续受侵害状态。

【诉讼过程】

2020年10月12日，泾阳县院向泾阳县人民法院提起行政公益诉讼，请求判令县文旅局依法对郑国渠首遗址履行监管职责，确保国有文物安全不受侵害。泾阳县人民法院认为，被告作为文物行政主管部门对其辖区的文物保护具有实施监督管理的法定职责。被告虽对检察建议作出了回复，但其在庭审中未能提供履职尽责证明，包括对违法行为的处理情况、履行巡查的情况、养殖场处理及保护规划情况等，遂判决由被告在两个月内加强对郑国渠首遗址履行文物保护监管职责。

判决生效后，县文旅局对郑国渠首遗址保护范围内标志碑前的建筑垃圾进行了清理，设置了有效的隔离防护网，完善了养殖场的排污处理设施，排污问题已得到彻底整改。泾阳县政府下发机构改革方案，将郑国渠文管所和郑国渠博物馆合并，编制20人，缓解了遗址人员短缺，保护不力的现实问题。泾阳县院与县文旅局就郑国渠首遗址保护问题召开专门会议，会签了保护协作长效机制，建立了线索双向移送和信息共享制度，明确了文物行政部门的保护监管职责，定期开展联合巡查保护执法活动，不断加强保护和宣传的力度。

【典型意义】

文物和文化遗产承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，具有典型的公益性，应作为检察机关新领域的重点进行探索。文物保护范围内存在堆放垃圾、排放污水、挖土等违法行为，严重破坏文物风貌和安全。行政机关收到检察建议后未全面充分履职，违法行为未被有效遏制，文物风貌和安全持续受到破坏，检察机关通过提起行政公益诉讼的刚性监督方式督促行政机关全面依法履行职责，同时通过建立文物保护长效协作机制，有效激活和提升了文物治理能力水平，真正实现双赢多赢共赢。

（闫晶晶）

公益诉讼在未来中国的发展前景如何

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