【司法解释】《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（全文）
最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件
适用法律若干问题的解释
法释【2015】1号
（2014年12月8日最高人民法院审判委员会第1631次会议通过自2015年1月7日施行）
为正确审理环境民事公益诉讼案件，根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定，结合审判实践，制定本解释。
第一条
法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理。
第二条
依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。
第三条
设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“设区的市级以上人民政府民政部门”。
第四条
社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”。
社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。
第五条
社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“无违法记录”。
第六条
第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。
中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。
同一原告或者不同原告对同一污染环境、破坏生态行为分别向两个以上有管辖权的人民法院提起环境民事公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由共同上级人民法院指定管辖。
第七条
经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。
中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。
第八条
提起环境民事公益诉讼应当提交下列材料：
（一）符合民事诉讼法第一百二十一条规定的起诉状，并按照被告人数提出副本；
（二）被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料；
（三）社会组织提起诉讼的，应当提交社会组织登记证书、章程、起诉前连续五年的年度工作报告书或者年检报告书，以及由其法定代表人或者负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明。
第九条
人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。
第十条
人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，并公告案件受理情况。
有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告；逾期申请的，不予准许。
公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的，告知其另行起诉。
第十一条
检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。
第十二条
人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。
第十三条
原告请求被告提供其排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等环境信息，法律、法规、规章规定被告应当持有或者有证据证明被告持有而拒不提供，如果原告主张相关事实不利于被告的，人民法院可以推定该主张成立。
第十四条
对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。
对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。
第十五条
当事人申请通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者就因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题提出意见的，人民法院可以准许。
前款规定的专家意见经质证，可以作为认定事实的根据。
第十六条
原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院认为损害社会公共利益的，应当不予确认。
第十七条
环境民事公益诉讼案件审理过程中，被告以反诉方式提出诉讼请求的，人民法院不予受理。
第十八条
对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。
第十九条
原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的，人民法院可以依法予以支持。
原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，请求被告承担的，人民法院可以依法予以支持。
第二十条
原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。
人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。
生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。
第二十一条
原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。
第二十二条
原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。
第二十三条
生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。
第二十四条
人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。
其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。
第二十五条
环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。
公告期满后，人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书。当事人以达成和解协议为由申请撤诉的，不予准许。
调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容，并应当公开。
第二十六条
负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许。
第二十七条
法庭辩论终结后，原告申请撤诉的，人民法院不予准许，但本解释第二十六条规定的情形除外。
第二十八条
环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起诉讼的其他机关和社会组织就同一污染环境、破坏生态行为另行起诉，有下列情形之一的，人民法院应予受理：
（一）前案原告的起诉被裁定驳回的；
（二）前案原告申请撤诉被裁定准许的，但本解释第二十六条规定的情形除外。
环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，有证据证明存在前案审理时未发现的损害，有权提起诉讼的机关和社会组织另行起诉的，人民法院应予受理。
第二十九条
法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼。
第三十条
已为环境民事公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一污染环境、破坏生态行为依据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼的原告、被告均无需举证证明，但原告对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。
对于环境民事公益诉讼生效裁判就被告是否存在法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形、行为与损害之间是否存在因果关系、被告承担责任的大小等所作的认定，因同一污染环境、破坏生态行为依据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼的原告主张适用的，人民法院应予支持，但被告有相反证据足以推翻的除外。被告主张直接适用对其有利的认定的，人民法院不予支持，被告仍应举证证明。
第三十一条
被告因污染环境、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任，其财产不足以履行全部义务的，应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务，但法律另有规定的除外。
第三十二条
发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，需要采取强制执行措施的，应当移送执行。
第三十三条
原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。
败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。
第三十四条
社会组织有通过诉讼违法收受财物等牟取经济利益行为的，人民法院可以根据情节轻重依法收缴其非法所得、予以罚款;涉嫌犯罪的，依法移送有关机关处理。
社会组织通过诉讼牟取经济利益的，人民法院应当向登记管理机关或者有关机关发送司法建议，由其依法处理。
第三十五条
本解释施行前最高人民法院发布的司法解释和规范性文件，与本解释不一致的，以本解释为准。
论述环境公益诉讼提起的主体
【法律论文】我国民事公益诉讼规制的问题与完善
摘要：
民事公益诉讼产生的主要目的是维护公共利益、解决群体纠纷，它作为一种较新型的司法解决途径，旨在最大限度的保障社会公共权益，最终实现社会公平正义。近年来，我国也在不断地建立、修改和完善民事公益诉讼相关制度，而在此过程当中，也依然存在着相关的立法制度和具体的司法实践方面的困难和问题，这些制约着我国法治进程发展道路，导致荆棘丛生。因此，本文试图从民事公益诉讼及制度的相关概念、发展以及其必要性为出发点进行切入，分析我国当前民事公益诉讼制度所存在的发展现状以及伴随产生的问题，并为完善该制度提出一些粗略的构建建议，以供参考。
关键词：
民事公益诉讼;现状问题;制度构建;
民事公益诉讼制度最早实行于美国。而我国自“王海打假案”发生后，逐渐对民事公益诉讼重视并立于制度管理。该制度的产生和发展于我们国家而言，可谓新生事物，其建立与完善需借鉴他国经验、并结合我国的具体情况不断地摸索。为了更好地实践民事公益诉讼这一法律形式，需要首先对其核心——公共利益的概念、发展及其本身所存在的意义和必要性进行对应分析比较。
一、民事公益诉讼的相关概念和必要性分析
（一）公共利益的概念
一提到民事公益诉讼，最先想到的必然是公共利益。因为民事公益诉讼所需要保护的唯一对象：就是公共利益，而其制度设计的目的也是最大限度的保障公共利益。那么，何为公共利益？即指“国家利益、社会利益、特定或者不特定的他人的利益”1，是区别于私人利益的一种利益模式，其本质在于社会的秩序稳定。由此得出，民事公益诉讼区别于普通诉讼的根本属性在于“公益性”。
（二）民事公益诉讼存在的必要性
民事公益诉讼将法益的保护对象由个人、群体利益上升到了不特定多数的公共利益领域，扩展了公民参加公共事务管理权力的司法救济途径，完善公民民主权利全面实现的方式；同时引导公民合法有效的保护自身的合法权益，更好地践行法治理念，积极有效的减少和制约群体性矛盾事件的产生、蔓延、持续和扩大化。完善的民事公益诉讼制度则像是一个减压阀或是安全阀，对于社会上一些不良的情绪和激化的矛盾可以进行疏导和引流，能够有效地减轻国家、政府以及社会的压力，更有利于快速稳定的建成社会主义法治国家。
（三）民事公益诉讼的发展历史以及各国发展概况
首先，公益诉讼一词，是一个相对于私益诉讼而言的比较性概念，追根溯源，其最早是产生于罗马法。而在罗马法中有涉及关于私人权益和公共权益的概念及保护手段的区分，其具体的表述如下：“私益诉讼主要是指为了保护某些特定的个人的专属性质的利益，而仅仅只能是具有直接利害关系的相关人员才有资格去提起诉讼；而公益诉讼的主要或根本目的则是为了保护整个社会的整体性、全面性的利益模式和相应的权益行为，除了相关立法上有比较特别的规定之外，其余所有的罗马市民均有自己的权利可以提起。”
而现代的民事公益诉讼制度则源于二战后的美国。在美国，公益诉讼又被称为“公共诉讼”，它表现在可以通过公民个人、相关人员或团体等都可启动诉讼流程，主要模式为“集团诉讼”。同时在大量的民事公益诉讼案件累计过程中，美国产生了特有的“私人检察总长制度”，这一制度进一步地扩大和放宽了公益诉讼所能涉及到的相关主体范围和限制标准，能够更好地去维护公共和社会利益。德国则是作为大陆法系的主要代表之一，其民事公益诉讼模式则主要是表现为团体诉讼，通过立法赋予公益性的社会团体以民事权利能力，基于此向法院提起诉讼并维护其权益。英美法系和大陆法系的主要代表做法和经验，均有值得我国参考、借鉴、学习和深入的地方。
二、我国民事公益诉讼制度本身存在的现状及问题
上文阐述了相应历史和各国发展情况，反观我国，民事公益诉讼制度产生较晚，存在时间较短，其反映的立法问题与司法现状主要体现在：主体范围狭窄且不明确、受案范围不明确、举证责任不明确、保障体系不完善等。具体分析如下：
（一）民事公益诉讼主体范围狭窄且不明确
我国《民事诉讼法》第五十五条的规定内容为“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”通过法条内容我们可以看到，法律规定的诉讼主体是法定机关和有关团体，首先排除了个人作为诉讼主体的可能；其次法律所规定的法定机关，并没有明确诉权主体及相应权责，而检察机关所拥有的也仅限于补充诉权而已；最后法律规定的有关团体同样是主体不明确，甚至对团体法定标准过高，如我国《环境保护法》第58条明确社会团体达标条件包括：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事公益活动连续五年以上且无违法记录。如此高的团体法定标准，在现实性的司法实践中，很少或者是为数不多的团体才能成为相应的诉权主体。如此狭窄的主体范围，使得民事公益诉讼几乎是仅停留在法律条文中，难于实现对公共权益的真正维护和保障。
（二）民事公益诉讼受案范围不明确具体
首先，基于我国民事公益诉讼所产生的根本属性——公益性，决定了其法益范围的广泛性和权益对象的不确定性，法律法规无法全部囊括其中。其次，当前我国的民事公益诉讼立法倾向于基本法和单行法的结合，而我国目前明确规定的单行法也只主要包括两大类：环境保护和消费者权益保护，法律所规定法益种类较少。最后，法律对于诉讼受案范围规定模糊且不明确，例如我国《环境保护法》第58条规定了对“环境污染、生态破坏、损害社会公共利益的行为”向人民法院提起诉讼；我国《刑事诉讼法》特别规定了检察院对“国家财产、集体财产遭受损失”进行民事公益诉讼。可见，法律所涉及的民事公益诉讼范围规定狭窄且不明确，不利于司法实践活动。
（三）民事公益诉讼的举证责任不明确
在一般的民事诉讼案件中，除了举证责任倒置的特殊情况以外，惯常遵循“谁主张、谁举证”的举证原则。而民事公益诉讼有着区别于一般的私益诉讼的特点，因此对于这种一般的民事举证责任模式就显得不太合理。
同样，在民事公益诉讼过程中，一般情况下侵害方基于优势，能够掌握更多的社会资源，而举证责任归属于原告，只会增加其维权的难度，对公共权益的救济无利。
（四）民事公益诉讼保障体系不完善
民事公益诉讼因所涉权益范围过广，双方地位悬殊，诉讼过程漫长，对于诉权主体而言，一般耗时长、风险大、成本高，大多不愿意费精力去维权，或者诉讼出现半途而废的情况，降低了诉权主体维护其合法权益的积极性；同时，我国相关诉讼费用收取标准是一律按照《中华人民共和国诉讼费用交纳办法》进行，据其第十三条第二款规定，凡所涉损害赔偿案件，均采用统一标准收取，也就是“根据对应的诉讼请求金额或者价额”按照比例分段累计模式进行缴纳，然而公益诉讼由于所涉及到的客体范围广、相关人员多、关系复杂等，其所对应到的诉讼标的额度也必然是不低，甚至于会远远超过一般主体所能够承受的范围，让这类人望而却步。
三、我国民事公益诉讼的制度构建和完善
其实，民事公益诉讼本身只是民事诉讼范围内的一种特殊形式。而针对上文所分析到的我国公益诉讼制度的立法方面和司法实践当中所存在的问题，应当在遵循民事诉讼的法制框架之内，融合民事公益诉讼自身的特点，借鉴和参考学习相关国外成功经验并结合我国具体的实际情况，建立、修改和完善我国民事公益诉讼制度。
（一）不断扩大民事公益诉讼主体范围
在具体的一些民事公益诉讼实践活动过程中，相关当事人的适格是个核心问题，即由什么样的主体去向法院提出对权益的维护。而传统的理论认为诉权的存在是以诉的利益为宗旨，而诉权主体则是需要与对应诉讼具有直接性或间接性的利害关系，因此无任何利害关系的主体就不享有任何诉权。
1．拓展公民个人的诉权
上文所提及到法律条文当中只规定了机关或团体享有民事公益诉讼诉权，而排除了个人诉权，本文认为应当增加公民个人的民事公益诉讼诉权。因为，首先，公民个人应当享有参加公共事务管理的民事权利；其次，民事公益诉讼的性质决定了它所代表的是不特定多数人的公共利益，这其中也包含了相应个人的一定程度上的公共利益，因此公民个人应当是有权限去对其对应的利益问题提出维权的。但这里是不是所有的个人都有权利去进行诉讼，当然不是，只能是公民主体对其具有直接或间接利害关系的利益进行诉求，而没有任何利益关系的个人自然就没有任何的权利进行诉讼。
2．检察机关主体性
首先，检察机关作为民事公益诉讼的主体，在各国实践也屡见不鲜，如上文所提到的美国为代表。其次，检察机关是我们国家的法律监督机关，由其性质决定了当面对着国家或者是社会公共利益受到任何损害的时候，检察机关既有权利也有义务去监督管理这些破坏行为，因此在我国检察机关应当成为民事公益诉讼的主体，它代表的是国家的意志、国家的公权力，具有强制性和法定性，更有利于利用和节约司法资源，推动法治进程加快。
3．行政机关的辅助性
法律条文中提到法定机关，暂且主要指行政机关。行政机关代表着国家对于各项具体的行政事务具有行政管理的作用，同时还承担着对国家以及社会公共利益进行相关保护和管理的职责和权能。但行政机关在具体行使其行政管理职权时，具有时空和地域障碍，无法对域外事件进行干预，具有限制性，导致相应的行政不作为，使得那些危害社会公共利益的侵权行为无法得到有关主体的及时有效限制或制止。因此行政机关不能成为民事公益诉讼主体，只能成为辅助主体，主要通过行政程序对违法行为加以控制，司法手段为行政机关利用的辅助手段。
4．降低社会团体标准
社会团体一般是自愿按章程结合和活动的社会性团体，具有补充政府管理职能的作用。其在民事公益诉讼当中不仅具有一定的经济实力和稳定的组织结构，同时还超越了个人作为诉讼当事人一方的不利因素，结合其特殊专业性，发挥其自身有效作用。上文提到法律对其成为主体的规定包括需满足登记、行政许可和存续年限等条件。本文认为可适当放宽其成为主体的相应条件，例如登记条件可以降低为县级机关进行登记，或者存续时限为5年的降低为3年时间，既满足团体成立的合法性又可增加主体成立数量，使得民事公益诉权主体扩大化、普遍化，更有利于公共利益的维护和民主权利的行使。
（二）增加和明确民事公益诉讼受案范围
当前民事公益诉讼受案范围主要包括环境保护和消费者权益保护两大类，且其它范围概念模糊不好定位。因此根据我国当前司法实际进程的发展，以及近期出现的新型危害社会公共利益的行为，应当立法予以控制管理，如对受案范围应当增加对食品安全、英烈保护、国有资产流失、反垄断和反不当竞争、妇女儿童权益保护等，以适应社会的发展并能让主体通过法律进行维权。
（三）明确举证责任原则
针对民事公益诉讼举证方面可以分为两类：对于检察机关或行政机关，由于其具有国家强制力支撑，更利于调查取证，可按照“谁主张谁举证”原则；而其他个人或团体，由于其具有弱势地位，则按照举证责任倒置原则进行举证。
（四）完善和健全保障机制
1．诉讼费用负担
民事诉讼案件的诉讼费用理应以原告先行垫付为原则，但民事公益诉讼是特殊的民事诉讼，由于其所涉范围广、耗时长、耗费大等原因，普通的个人、团体或行政机关承担不起高昂的诉讼费用，望而却步，不利于对公共利益的切实维护。因此可以借鉴国外的成功经验，如设立公益费用援助制度、给律师或主体按照一定比例提取罚金、诉讼费用免交等。
2．提高法院管辖等级
相对于之前法律规定的法院管辖等级进行提升。以便于更好地处理民事公益诉讼中所涉及的公共利益及扩大法院判决效力递及范围，同时针对检察机关、行政机关等作为主体而提出的相关诉讼，能够更有效的处理其一审二审程序中所涉及的主体不适或矛盾等诸多问题，利于司法实践。
同时在法院处理过程中，应当按照法院公权力和强制力进行审判，不允许涉案双方当事人因进行诉前调解或和解而撤案，导致他人或团体的公共利益受损；其中双方当事人调解或和解所涉利益经法院判断不影响公共利益续存的情况除外。
3．防止诉权滥用
前文中提到扩大民事公益诉讼主体和受案范围，增加其多样性，但是这并不就意味着相关诉讼主体可以进行诉权滥用。因此，为了提高司法资源的利用率和节约司法成本，更有效的维护社会公共利益，应当设立专门部门进行主体诉前资格审查、惩罚赔偿金收缴国库、设立必要和切实有效的监督和惩罚性措施等。
参考文献
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