行政诉讼法第十二条？行政诉讼法四十七条

最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释

最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释

（2016年2月15日最高人民法院审判委员会第1678次会议通过，自2016年10月1日起施行）

法释〔2016〕20号

中华人民共和国最高人民法院公告

《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》已于2016年2月15日由最高人民法院审判委员会第1678次会议通过，现予公布，自2016年10月1日起施行。

最高人民法院

2016年9月7日

根据《中华人民共和国国家赔偿法》及有关法律规定，结合人民法院国家赔偿工作实际，现就人民法院赔偿委员会审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件的若干法律适用问题解释如下：

第一条

人民法院在民事、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施、先予执行措施，或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的，赔偿请求人可以依法向人民法院申请赔偿。

第二条

违法采取对妨害诉讼的强制措施，包括以下情形：

（一）对没有实施妨害诉讼行为的人采取罚款或者拘留措施的；

（二）超过法律规定金额采取罚款措施的；

（三）超过法律规定期限采取拘留措施的；

（四）对同一妨害诉讼的行为重复采取罚款、拘留措施的；

（五）其他违法情形。

第三条

违法采取保全措施，包括以下情形：

（一）依法不应当采取保全措施而采取的；

（二）依法不应当解除保全措施而解除，或者依法应当解除保全措施而不解除的；

（三）明显超出诉讼请求的范围采取保全措施的，但保全财产为不可分割物且被保全人无其他财产或者其他财产不足以担保债权实现的除外；

（四）在给付特定物之诉中，对与案件无关的财物采取保全措施的；

（五）违法保全案外人财产的；

（六）对查封、扣押、冻结的财产不履行监管职责，造成被保全财产毁损、灭失的；

（七）对季节性商品或者鲜活、易腐烂变质以及其他不宜长期保存的物品采取保全措施，未及时处理或者违法处理，造成物品毁损或者严重贬值的；

（八）对不动产或者船舶、航空器和机动车等特定动产采取保全措施，未依法通知有关登记机构不予办理该保全财产的变更登记，造成该保全财产所有权被转移的；

（九）违法采取行为保全措施的；

（十）其他违法情形。

第四条

违法采取先予执行措施，包括以下情形：

（一）违反法律规定的条件和范围先予执行的；

（二）超出诉讼请求的范围先予执行的；

（三）其他违法情形。

第五条

对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，包括以下情形：

（一）执行未生效法律文书的；

（二）超出生效法律文书确定的数额和范围执行的；

（三）对已经发现的被执行人的财产，故意拖延执行或者不执行，导致被执行财产流失的；

（四）应当恢复执行而不恢复，导致被执行财产流失的；

（五）违法执行案外人财产的；

（六）违法将案件执行款物执行给其他当事人或者案外人的；

（七）违法对抵押物、质物或者留置物采取执行措施，致使抵押权人、质权人或者留置权人的优先受偿权无法实现的；

（八）对执行中查封、扣押、冻结的财产不履行监管职责，造成财产毁损、灭失的；

（九）对季节性商品或者鲜活、易腐烂变质以及其他不宜长期保存的物品采取执行措施，未及时处理或者违法处理，造成物品毁损或者严重贬值的；

（十）对执行财产应当拍卖而未依法拍卖的，或者应当由资产评估机构评估而未依法评估，违法变卖或者以物抵债的；

（十一）其他错误情形。

第六条

人民法院工作人员在民事、行政诉讼过程中，有殴打、虐待或者唆使、放纵他人殴打、虐待等行为，以及违法使用武器、警械，造成公民身体伤害或者死亡的，适用国家赔偿法第十七条第四项、第五项的规定予以赔偿。

第七条

具有下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：

（一）属于民事诉讼法第一百零五条、第一百零七条第二款和第二百三十三条规定情形的；

（二）申请执行人提供执行标的物错误的，但人民法院明知该标的物错误仍予以执行的除外；

（三）人民法院依法指定的保管人对查封、扣押、冻结的财产违法动用、隐匿、毁损、转移或者变卖的；

（四）人民法院工作人员与行使职权无关的个人行为；

（五）因不可抗力、正当防卫和紧急避险造成损害后果的；

（六）依法不应由国家承担赔偿责任的其他情形。

第八条

因多种原因造成公民、法人和其他组织合法权益损害的，应当根据人民法院及其工作人员行使职权的行为对损害结果的发生或者扩大所起的作用等因素，合理确定赔偿金额。

第九条

受害人对损害结果的发生或者扩大也有过错的，应当根据其过错对损害结果的发生或者扩大所起的作用等因素，依法减轻国家赔偿责任。

第十条

公民、法人和其他组织的损失，已经在民事、行政诉讼过程中获得赔偿、补偿的，对该部分损失，国家不承担赔偿责任。

第十一条

人民法院及其工作人员在民事、行政诉讼过程中，具有本解释第二条、第六条规定情形，侵犯公民人身权的，应当依照国家赔偿法第三十三条、第三十四条的规定计算赔偿金。致人精神损害的，应当依照国家赔偿法第三十五条的规定，在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；造成严重后果的，还应当支付相应的精神损害抚慰金。

第十二条

人民法院及其工作人员在民事、行政诉讼过程中，具有本解释第二条至第五条规定情形，侵犯公民、法人和其他组织的财产权并造成损害的，应当依照国家赔偿法第三十六条的规定承担赔偿责任。

财产不能恢复原状或者灭失的，应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失；市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采用其他合理方式计算损失。

第十三条

人民法院及其工作人员对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，且对公民、法人或者其他组织的财产已经依照法定程序拍卖或者变卖的，应当给付拍卖或者变卖所得的价款。

人民法院违法拍卖，或者变卖价款明显低于财产价值的，应当依照本解释第十二条的规定支付相应的赔偿金。

第十四条

国家赔偿法第三十六条第六项规定的停产停业期间必要的经常性费用开支，是指法人、其他组织和个体工商户为维系停产停业期间运营所需的基本开支，包括留守职工工资、必须缴纳的税费、水电费、房屋场地租金、设备租金、设备折旧费等必要的经常性费用。

第十五条

国家赔偿法第三十六条第七项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。

应当返还的财产属于金融机构合法存款的，对存款合同存续期间的利息按照合同约定利率计算。

应当返还的财产系现金的，比照本条第一款规定支付利息。

第十六条

依照国家赔偿法第三十六条规定返还的财产系国家批准的金融机构贷款的，除贷款本金外，还应当支付该贷款借贷状态下的贷款利息。

第十七条

用益物权人、担保物权人、承租人或者其他合法占有使用财产的人，依据国家赔偿法第三十八条规定申请赔偿的，人民法院应当依照《最高人民法院关于国家赔偿案件立案工作的规定》予以审查立案。

第十八条

人民法院在民事、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施、先予执行措施，或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，系因上一级人民法院复议改变原裁决所致的，由该上一级人民法院作为赔偿义务机关。

第十九条

公民、法人或者其他组织依据国家赔偿法第三十八条规定申请赔偿的，应当在民事、行政诉讼程序或者执行程序终结后提出，但下列情形除外：

（一）人民法院已依法撤销对妨害诉讼的强制措施的；

（二）人民法院采取对妨害诉讼的强制措施，造成公民身体伤害或者死亡的；

（三）经诉讼程序依法确认不属于被保全人或者被执行人的财产，且无法在相关诉讼程序或者执行程序中予以补救的；

（四）人民法院生效法律文书已确认相关行为违法，且无法在相关诉讼程序或者执行程序中予以补救的；

（五）赔偿请求人有证据证明其请求与民事、行政诉讼程序或者执行程序无关的；

（六）其他情形。

赔偿请求人依据前款规定，在民事、行政诉讼程序或者执行程序终结后申请赔偿的，该诉讼程序或者执行程序期间不计入赔偿请求时效。

第二十条

人民法院赔偿委员会审理民事、行政诉讼中的司法赔偿案件，有下列情形之一的，相应期间不计入审理期限：

（一）需要向赔偿义务机关、有关人民法院或者其他国家机关调取案卷或者其他材料的；

（二）人民法院赔偿委员会委托鉴定、评估的。

第二十一条

人民法院赔偿委员会审理民事、行政诉讼中的司法赔偿案件，应当对人民法院及其工作人员行使职权的行为是否符合法律规定，赔偿请求人主张的损害事实是否存在，以及该职权行为与损害事实之间是否存在因果关系等事项一并予以审查。

第二十二条

本解释自2016年10月1日起施行。本解释施行前最高人民法院发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。

山东海旭律师事务所

颜佩栋

18354265851

最高法发布审理行政协议案件的司法解释（附全文）

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已于2019年11月12日由最高人民法院审判委员会第1781次会议通过，现予公布，自2020年1月1日起施行。

最高人民法院

2019年11月27日

法释〔2019〕17号

最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定

（2019年11月12日最高人民法院审判委员会第1781次会议通过，自2020年1月1日起施行）

为依法公正、及时审理行政协议案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定，结合行政审判工作实际，制定本规定。

第一条

行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

第二条

公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议；

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；

（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；

（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；

（六）其他行政协议。

第三条

因行政机关订立的下列协议提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议；

（二）行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议。

第四条

因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。

第五条

下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；

（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；

（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。

第六条

人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。

第七条

当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。

第八条

公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

第九条

在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：

（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；

（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；

（三）请求判决确认行政协议的效力；

（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；

（五）请求判决撤销、解除行政协议；

（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；

（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。

第十条

被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。

原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。

对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。

第十一条

人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。

第十二条

行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。

人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。

行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。

第十三条

法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确认该协议未生效。

行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

第十四条

原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。

第十五条

行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。

因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。

第十六条

在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。

被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

第十七条

原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。

第十八条

当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。

第十九条

被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。

第二十条

被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。

第二十一条

被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。

第二十二条

原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

第二十三条

人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解。

人民法院进行调解时，应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

第二十四条

公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

第二十五条

公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。

第二十六条

行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。

第二十七条

人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。

人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

第二十八条

2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。

2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。

第二十九条

本规定自2020年1月1日起施行。最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的，适用本规定。

行政协议司法解释全文共29条。主要规定了以下几个方面的内容：

（一）明确行政协议的定义和范围，切实保障行政协议当事人的合法权益

——明确了行政协议的内涵。

司法解释第1条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据这一规定，

行政协议包括四个要素

：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。通过对行政协议内涵的规定，明确行政协议与民事合同之间的区别。

——明确规定了行政协议的范围。

行政诉讼法规定，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政协议范围。司法解释对除上述两类协议之外的类型进行了列举。主要包括：矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议；政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；符合司法解释规定的政府与社会资本合作协议等等。通过对国有自然资源使用权出让协议的审理，将有效解决过去一段时间，国有自然资源领域政府不履约、不监管、权力寻租等乱象，确保国有资产等国家利益得到有力保护；通过对政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，将有力保障城市低收入群体的“房子是用来住的”合法权益；通过对政府与社会资本合作协议的审理，将有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感，有利于营造公平竞争环境，有利于非公有制经济健康发展。

——明确排除了行政机关的内部协议、人事协议。

为了准确把握行政协议的范围，司法解释进一步规定，对于行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议，不符合行政协议的基本要素，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

（二）明确行政协议诉讼主体资格，保障当事人诉讼权利

——明确了行政协议诉讼原告资格。

行政协议往往涉及国家利益和社会公共利益，往往涉及行政管理目标的实现。因此，在行政协议订立过程中，需要遵循“公开、公平、公正”的行政法原则。行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务，也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。司法解释根据行政诉讼法的规定，规定了行政协议中的利害关系人的原告资格，不局限于民事合同的相对性原则。为了保证公平竞争权人在行政协议订立中的权益，规定了公平竞争权人的原告资格；为了保障被征收、征用人、公房承租人等弱势群体的实体权益，规定了用益物权人和公房承租人的原告资格。

——明确了行政机关的被告资格。

基于行政协议诉讼“民告官”的定位，司法解释规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。

（三）坚持行政协议诉讼的全面管辖原则，确保案件公正审理

行政协议诉讼既包括了行政机关行使行政优益权的行政行为诉讼，也包括了行政机关不依法履行、未按照约定履行协议义务的违约诉讼。司法解释针对不同的诉讼请求，确立了不同的审理规则。

——明确行政协议诉讼种类。

为了便于当事人提起行政协议诉讼，司法解释根据行政诉讼法的规定，明确了行政协议诉讼的具体种类，主要包括：请求判决撤销行政机关行使优益权的行政行为或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；请求判决确认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补偿；等等，基本上包括了所有的行政协议类型，确保当事人的合法诉求在行政诉讼中得到全面实现。

——明确不同诉讼类型的举证责任。

司法解释根据当事人的不同诉求，结合行政机关在行政协议中的地位，区别情况规定了举证责任。被告对于具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任；原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任；对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。

（四）坚持对行政机关行使优益权行为的合法性审查，确保行政机关“法无授权不可为”原则落实

——明确对行政优益权行为的合法性审查。

司法解释坚持对被诉行政行为合法性进行审查，明确规定，人民法院审理行政协议案件，应当根据行政诉讼法第70条的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查，不受原告诉讼请求的限制。

——明确对行政优益权行为的裁判方式。

针对行政机关作出的单方变更、解除行政协议等行使优益权的行为，司法解释规定了不同的裁判方式：在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿；被告行使行政优益权的行为违法的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为；被告行使行政优益权的行政行为违法，人民法院可以判决继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

——明确行政机关依法行使行政职权造成损害的补偿。

对于合法的行政行为造成损害的，行政机关应当依法补偿。司法解释规定，被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。

（五）依法确认行政协议的效力，确保国家利益、社会公共利益和私人合法权益的平衡

——明确行政协议无效情形。

司法解释结合行政协议的特点，结合行政诉讼法关于无效行政行为的规定，对行政协议无效的情形作了明确。行政协议存在重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效；行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。

——明确行政协议效力待定情形。

司法解释规定，法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确定该协议不发生效力；行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

——明确行政协议可撤销情形。

司法解释参照合同法等民事法律规范的规定，规定了行政协议可撤销的情形。司法解释规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定的可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。

——明确行政协议解除情形。

司法解释规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。

（六）坚持行政协议充分赔偿原则，确保行政协议当事人实体权益实现

——明确了行政协议的给付判决。

为了确保行政协议当事人实际权益，回应当事人实质诉求，司法解释规定了具体给付判决。司法解释规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依法判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

——明确了行政协议违约责任。

行政机关违约的，应当充分赔偿当事人的实际损失。司法解释规定，原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议义务，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。

——明确了行政协议案件中的诉讼类型转换。

行政协议诉讼是公法诉讼，具有维护国家利益和社会公共利益的客观诉讼性质。司法解释规定，原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

（七）规范行政协议案件的强制执行，确保国家利益、社会公共利益及时实现

基于行政协议诉讼“民告官”的定位，行政机关认为行政相对人不依法、不依约履行行政协议的，可以根据行政诉讼法和行政强制法的规定，向人民法院申请强制执行。主要包括两种情形：

——以行政机关作出的履行协议决定作为执行名义，向人民法院申请强制执行。

如果行政协议的行政相对人未按照协议履行，行政机关可以作出相应的履行协议行政决定。如果相对人未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以将该行政决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。

——以行政机关作出的处理决定作为执行名义，向人民法院申请强制执行。

如果法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，行政机关可以对不履行协议的行政相对人作出处理决定。如果行政机关依法作出行政决定后，行政相对人未申请行政复议或者其他行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

需要明确的是，人民法院审理行政协议案件，一般遵循实体从旧，程序从新原则，对于2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释；当时的法律、行政法规及司法解释没有规定的，可以适用行政诉讼法和本司法解释。

下一步，人民法院将进一步贯彻党中央的各项部署和要求，严格按照行政诉讼法的规定，公正审理好行政协议案件这一新类型案件，进一步推进诚信政府法治政府建设，进一步推进政府治理能力现代化，进一步强化产权保护力度，让人民群众在每一起行政案件中感受到公平正义！

最高院案例 ：行政行为违法性经诉讼确认后提起赔偿的方式和起诉期限

【裁判要点】

行政行为的违法性经行政诉讼确认之后提起的行政赔偿诉讼的目的是解决行政赔偿争议，诉讼标的是公民、法人或者其他组织基于特定事实提出的行政赔偿诉讼请求是否成立及赔偿义务机关是否应当承担行政赔偿责任，与通常对行政行为提起的诉讼在诉讼标的上存在较大差异，在通常的行政诉讼中构成法定起诉条件的起诉期限制度一般不适用于这种行政赔偿诉讼。

依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人可以自行选择一种求偿途径。若公民、法人或者其他组织先提起行政诉讼，在行政行为的违法性得到人民法院判决确认后又提起行政赔偿诉讼，表明其没有选择向赔偿义务机关直接提出行政赔偿请求的途径，而是选择人民法院解决其行政赔偿要求。此种求偿方式应视为在提起行政诉讼时一并提出了行政赔偿诉讼请求，无需赔偿义务机关先行处理。对于公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的方式，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中位于“一、受案范围”章的第四条规定了两种，即该条第一款规定的在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，该条第二款规定的单独提起行政赔偿诉讼。形式上看，第四条似体现了一种封闭的制度设置，两种方式又相互排斥，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼必须择一而从，即要么在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，要么单独提起行政赔偿诉讼。换言之，若非依照第四条第一款在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，则只能依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。进而，若单独提起行政赔偿诉讼，则仍是依照第四条第二款，须以赔偿义务机关先行处理为前提。但是，按照上述对《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的理解审视，此种认识并不确当。对于《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款，亦应本着上述理解予以相应适用。此即意味着，并非若在提起行政诉讼时没有一并提起行政赔偿诉讼，则只能依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中位于“四、起诉与受理”章的第二十一条将“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”规定为单独提起行政赔偿诉讼的一个条件。从章节安排的先后逻辑顺序看，该条规定属对第四条第二款的后续落实。故不宜由后及前，由此断定行政行为的违法性得到确认之后一概须依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。至少在公民、法人或者其他组织先提起行政诉讼，后在行政行为的违法性经人民法院判决确认后提起行政赔偿诉讼的场合不应如此。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

（2019）最高法行申8397号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：高银海，男，1954年10月12日出生，汉族，户籍地宁夏回族自治区银川市兴庆区，现住宁夏回族自治区永宁县杨和镇××村二队。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区永宁县人民政府。住所地：宁夏回族自治区永宁县杨和镇杨和南街230号。

法定代表人：郝春明，该县人民政府县长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区永宁县杨和镇人民政府。住所地：宁夏回族自治区永宁县杨和镇。

法定代表人：许波，该镇人民政府镇长。

再审申请人高银海因诉宁夏回族自治区永宁县人民政府（以下简称永宁县政府）、宁夏回族自治区永宁县杨和镇人民政府（以下简称杨和镇政府）行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁行终316号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

宁夏回族自治区银川市中级人民法院一审查明：高银海及案外人银川观桥农林开发有限公司（以下简称观桥农林公司）与永宁县杨和镇××村村民委员会于2007年3月31日签订《设施园艺建设租地合同》，约定租用观桥村耕地从事设施、园艺建设，租赁期限30年。2012年，永宁县政府开展“千处百日”城乡环境综合整治，高银海及观桥农林公司承租的土地在整治范围内。2013年4月12日，永宁县政府和杨和镇政府对高银海及观桥农林公司的设施园艺进行了强制拆除。高银海与观桥农林公司于2013年11月2日以永宁县政府及杨和镇政府为被告诉至永宁县人民法院，请求：1.确认永宁县政府、杨和镇政府拆除其园区的行为违法；2.永宁县政府、杨和镇政府赔偿其经济损失9911万元；3.诉讼费用由永宁县政府、杨和镇政府承担。永宁县人民法院以（2014）永行立字第2号行政裁定驳回高银海与观桥农林公司的起诉。高银海与观桥农林公司不服，上诉至该院。该院以（2014）银行立终字第7号行政裁定驳回上诉、维持一审裁定。高银海与观桥农林公司申请再审，该院以（2014）银行监字第9号行政裁定撤销（2014）永行立字第2号行政裁定和（2014）银行立终字第7号行政裁定，指令永宁县人民法院另行组成合议庭审理。2014年8月6日，该院以（2014）银立指字第57号《指定管辖决定书》指令银川市金凤区人民法院审理。银川市金凤区人民法院于2015年11月19日作出（2014）金行初字第49号行政判决：1.确认永宁县政府、杨和镇政府于2013年4月12日强制拆除观桥农林公司、高银海位于杨和镇××村园艺设施的行政行为违法；2.驳回观桥农林公司、高银海的其他诉讼请求。高银海、观桥农林公司、永宁县政府及杨和镇政府均不服，上诉至该院。该院以（2016）宁01行终39号行政判决驳回上诉、维持一审判决。高银海与观桥农林公司向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审。宁夏回族自治区高级人民法院以（2016）宁行申145号行政裁定指令该院再审。该院依法另行组成合议庭，于2017年11月30日作出（2017）宁01行再3号行政判决：1.撤销该院（2016）宁01行终39号行政判决及银川市金凤区人民法院（2014）金行初字第49号行政判决第二项；2.维持银川市金凤区人民法院（2014）金行初字第49号行政判决笫一项，即“确认被告永宁县人民政府、杨和镇人民政府于2013年4月12日强制拆除原告银川观桥农林开发有限公司、高银海位于杨和镇××村园艺设施的行政行为违法”；3.责令永宁县政府、杨和镇政府于该判决生效之日起六十日内对拆除观桥农林公司、高银海位于杨和镇××村园艺设施作出赔偿决定。高银海认为其本案诉请要求永宁县政府、杨和镇政府赔偿的480万与其在（2014）金行初字第49号案中要求赔偿的9911万无关，故诉至该院，请求判令:1.永宁县政府、杨和镇政府向其赔礼道歉；2.永宁县政府、杨和镇政府向其赔偿损失及精神损害赔偿金4800000元。3.诉讼费用由永宁县政府、杨和镇政府承担。

一审法院认为，公民、法人或者其他组织应当在法律规定的起诉期限内提起行政诉讼。高银海诉称永宁县政府、杨和镇政府于2013年4月12日强制拆除了其与案外人观桥农林公司的设施园艺及其居住场所，给其造成损失，要求永宁县政府、杨和镇政府予以赔偿。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，高银海于2018年提起本案行政诉讼，已经超过了法律规定的起诉期限，且无正当理由，应当驳回高银海的起诉。据此依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款，第六十九条第一款第二项、第三款之规定，作出（2018）宁01行初18号行政裁定，驳回高银海的起诉。

高银海不服，提起上诉。

宁夏回族自治区高级人民法院二审认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”经审查高银海的一审诉讼请求，本案系高银海单独提起的行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。现高银海未经赔偿义务机关先行处理，而直接向人民法院提起行政赔偿诉讼，一审法院裁定驳回其起诉，处理结果并无不当。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉、维持一审裁定。

高银海向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院审理本案。主要事实和理由为：1.一审法院于2017年11月30日作出（2017）宁01行再3号行政判决确认永宁县政府、杨和镇政府的强制拆除行为违法，其于2018年1月提起本案诉讼，并未超过法律规定的起诉期限。一审法院裁定驳回其起诉是错误的。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十五条规定就赔偿事项可另行提起诉讼。二审法院裁定驳回其上诉也是错误的。2.其在起诉前已要求永宁县政府、杨和镇政府予以赔偿而永宁县政府、杨和镇政府不予赔偿，并非没有提起赔偿请求。3.一、二审裁定适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项的规定及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，是适用法律错误。4.二审法院受理其上诉后，在未询问的情况下未开庭审理，致使其未能针对一审裁定中所没有表述、二审裁定中所述未向永宁县政府、杨和镇政府提出赔偿请求的事项表达理由及提供证据，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，已严重影响公正审判。故其申请再审的事由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、二、四、五项规定的情形。

永宁县政府向本院提交意见，请求驳回高银海的再审申请。主要事实和理由为：1.高银海提出的起诉已超过法定起诉期限。2013年4月12日，其对高银海及案外人观桥农林公司承租的地上设施园艺进行了强制拆除。2013年11月2日，高银海及观桥农林公司向永宁县人民法院提起诉讼，要求判令其拆除行为违法并赔偿损失。据此，高银海对于其实施的行为，在行为发生之时是清楚的，并已于2013年11月就此提起过诉讼。高银海于2018年1月16日提起诉讼，已超过法律规定的六个月的起诉期限。2.二审法院裁定驳回高银海的上诉，适用法律正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十五条的规定，单独提起行政赔偿诉讼的，赔偿权利人应当先行就赔偿问题向行政机关提出申请，由行政机关先行处理；在行政诉讼过程中，因行政行为可能给原告造成损失的，人民法院可以就赔偿一并审理。本案不符合一并处理的法律规定。

杨和镇政府在法定期限内未向本院提交书面意见。

本院认为，结合一、二审裁定及再审申请人高银海向本院提交的再审申请，本案的核心争议是再审申请人对再审被申请人永宁县政府、杨和镇政府提起本案行政赔偿诉讼是否符合法定起诉条件。经一、二审法院查明，对于再审被申请人于2013年4月12日强制拆除再审申请人及观桥农林公司位于杨和镇××村园艺设施的行政行为，一审法院（2017）宁01行再3号行政判决确认该行政行为违法及判令再审被申请人作出赔偿决定，再审申请人随后基于一审法院已判决该行政行为违法又提起本案行政赔偿诉讼，以其在本案中提出的赔偿诉讼请求与其在该案中提出的赔偿诉讼请求不同为由请求判令再审被申请人承担赔偿责任。由此可见，本案系再审申请人

在行政行为的违法性经行政诉讼确认之后提起的行政赔偿诉讼。这种行政赔偿诉讼的目的是解决行政赔偿争议，诉讼标的是公民、法人或者其他组织基于特定事实提出的行政赔偿诉讼请求是否成立及赔偿义务机关是否应当承担行政赔偿责任，与通常对行政行为提起的诉讼在诉讼标的上存在较大差异，在通常的行政诉讼中构成法定起诉条件的起诉期限制度一般不适用于这种行政赔偿诉讼。

一审法院适用《最高人民法院关于<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条，以超过法定起诉期限且无正当理由为由裁定驳回再审申请人的起诉，构成适用法律错误。

依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人可以自行选择一种求偿途径。若公民、法人或者其他组织先提起行政诉讼，在行政行为的违法性得到人民法院判决确认后又提起行政赔偿诉讼，表明其没有选择向赔偿义务机关直接提出行政赔偿请求的途径，而是选择人民法院解决其行政赔偿要求。此种求偿方式应视为在提起行政诉讼时一并提出了行政赔偿诉讼请求，无需赔偿义务机关先行处理。对于公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的方式，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中位于“一、受案范围”章的第四条规定了两种，即该条第一款规定的在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，该条第二款规定的单独提起行政赔偿诉讼。形式上看，第四条似体现了一种封闭的制度设置，两种方式又相互排斥，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼必须择一而从，即要么在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，要么单独提起行政赔偿诉讼。换言之，若非依照第四条第一款在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，则只能依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。进而，若单独提起行政赔偿诉讼，则仍是依照第四条第二款，须以赔偿义务机关先行处理为前提。但是，按照上述对《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的理解审视，此种认识并不确当。对于《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款，亦应本着上述理解予以相应适用。此即意味着，并非若在提起行政诉讼时没有一并提起行政赔偿诉讼，则只能依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中位于“四、起诉与受理”章的第二十一条将“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”规定为单独提起行政赔偿诉讼的一个条件。从章节安排的先后逻辑顺序看，该条规定属对第四条第二款的后续落实。故不宜由后及前，由此断定行政行为的违法性得到确认之后一概须依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。至少在公民、法人或者其他组织先提起行政诉讼，后在行政行为的违法性经人民法院判决确认后提起行政赔偿诉讼的场合不应如此。

本案中，二审法院适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款，以须以赔偿义务机关先行处理为前提为由维持一审法院驳回再审申请人起诉的裁定，构成适用法律错误，依法应予纠正。至于再审申请人提及的其在起诉前已要求再审被申请人赔偿的再审理由，对于本问题的处理而言，已无关紧要。再审被申请人永宁县政府在向本院提交的书面意见中还指出了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十五条。该条系对被诉行政行为违法或者无效可能给原告造成损失的情况，为引导原告在对行政行为提起的诉讼中一并提出行政赔偿诉讼请求而作规定。该条规定与本案涉及的行政行为的违法性经行政诉讼确认违法之后是否仍需赔偿义务机关先行处理的问题关联不大。由于一审法院（2017）宁01行再3号行政判决涉及再审申请人基于案涉强制拆除行为违法提起的另案行政赔偿诉讼，二审法院未作事实认定，未查明该案的诉讼标的与本案的诉讼标的是否确实存在区别，故本案现阶段尚难以完全认定再审申请人提出的本案起诉符合法定起诉条件。

综上，高银海的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形，应当再审。在再审程序中，应当依法保障再审申请人的诉权，确定再审申请人提出的本案起诉是否符合法定起诉条件及作出相应裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

指令宁夏回族自治区高级人民法院再审本案。

二〇一九年十二月二十日

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