农地再利用发展权的不足之处

农地再利用发展权是土地发展权的一部分。针对目前土地发展权研究过于注重农地向建设用地的转化，结合土地使用和流转的实际，提出了“农地再利用与发展权”的概念。农地再利用发展权的特征

农用地再利用是指在保持农用地属性不变的前提下，通过调整作物类型改变农用地利用类型的行为。在土地规划行业常被称为“农业用地结构调整”或“农业结构调整”。笔者认为，农地再利用发展权可以定义为“在保持农地产权不变的情况下，通过土地利用调整获得发展的权利”。大致来说，它有以下几个特点：

首先，农地再利用发展权将土地发展权的研究从最初的关注土地征用及其补偿扩展到农地利用和农地流转领域。

二是农地再利用是土地发展权的重要组成部分，说明农地在保持自身农业利用属性的同时，仍然可以通过改变具体的生产方式，包括种植/养殖形式，增加经济效益。

第三，农地再利用开发权中的权利义务关系更加复杂。农地征收和流转过程中土地发展权的核心是政府、农民和农民集体之间权利义务的调整。农地再利用开发权包括农民与农民集体和政府之间的权利义务(如基本农田保护中的农地再利用开发权)、农民与企业之间的权利义务(如承包农地的企业)、农民与农村集体经济组织之间的权利义务(如合作集中管理)。

现行农地再利用与发展权补偿制度存在的问题

在现行的土地用途管制制度下，农业用地的使用受到严格限制，特别是禁止在基本农田种植经济林和挖塘养鱼，严重限制了农业用地的再利用和开发权。正在进行的永久性基本农田划定限制了农地再利用和发展权的期限，已经接近或超过了《农村土地承包法》实施后相当一部分农村土地承包权的剩余期限。换句话说，对于这些土地使用者来说，承包的土地只能作为耕地，在土地使用权剩余期限内不能转为其他用途。即使不是基本农田的农用地，根据土地利用总体规划的15年规划期，其用途也长期受到限制。基于以上因素，土地用途管制制度取得了类似的效果，至少永久基本农田取得了类似的效果，所以法理上也应该给予补偿。现实中已经实施的一些农业补贴制度可以分为两类：以农用地为明确目标的补偿和以特定农作物为目标的补偿。

第一，针对土地的补偿制度。补偿对象定义为基本农田、耕地、茶园、果园等农用地类型的补偿制度。直接目的是维持或增加补贴土地面积，进而改善生产条件、品种和技术水平，从而增加产量，重点是土地利用类型的补偿。

1.基本农田保护补偿模式。虽然中央政府没有建立系统的基本农田保护补偿制度，但许多地方政府已经开始逐步探索和实施。如佛山市、东莞市、广东省汕头市、江苏省苏州市等。基本农田保护补偿资金通常来自建设用地有偿使用费、土地出让金等。用途一般是直接补贴基本农田保护、基本农田整治、农业基础设施建设等责任人。2012年，广东省成为第一个建立ba经济补偿机制的省份

3.生态林补偿模式。中央政府实施生态公益林效益补偿制度，建立森林生态效益补偿基金。重点公益林的所有者或经营者为个人的，由中央财政补偿基金支付个人。

二是针对特定农作物的补偿制度。确定补偿对象为粮食、蔬菜、茶叶等农产品的补偿制度。直接目的是维持和增加产量，客观上它还是会有维持或增加相应土地利用类型面积的效果，但其出发点在于农产品。这种补偿包括种植粮食、蔬菜、良种和农业机械的补贴。

现行农地再利用和发展权补偿制度的缺陷

一是国家没有建立优质耕地、基本农田、生态公益林、优质园地等农用地再利用发展权统一补偿机制，特别是优质耕地和基本农田发展权。

其次，现有补偿制度的标准普遍较低，与农地再利用和开发权的有限程度不相称。比如种粮补贴每年每亩仅20元到40元不等。在一些补偿标准相对较高的经济发达地区，如佛山市，2010年基本农田保护补偿仅为每年500元/亩，难以适应发展权的诉求。

农地再利用与发展权补偿制度的改革方向

随着农业经营日益多样化，农地流转规模不断扩大，影响逐渐加深，农地再利用发展权的补偿问题逐渐突出；然而，随着经济社会的发展和财政收入的增加，我们有能力建立农地再利用开发权的补偿制度。解决农地再利用和发展权补偿问题的时机基本成熟。农地再利用发展权的补偿制度应包括基本农田保护补偿、耕地保护补偿、生态公益林保护补偿等。在初步探索阶段，可以优先建立基本农田保护补偿和生态公益林保护补偿。

农地再利用发展权的补偿涉及土地管理中的两个核心问题，即土地征用和使用控制。现行的土地用途管制制度，特别是基本农田保护制度，严重限制了农地的再利用和发展权，虽然一些省市已经根据自身实际情况实行了农地和特定作物两种形式的补贴制度，初步形成了有限的农地再利用和发展权补偿机制。但是，也存在着补偿标准低、补偿机制不完善等弊端。建议尽快建立以基本农田保护补偿和生态公益林补偿为核心的科学合理的农用地转用开发权补偿制度。