农村房屋拆迁问题的法律思考？城市房屋拆迁若干问题的法律思考

随着农村工业化、城镇化进程不断加快，大量农民私房被夷为平地，拆迁量连年增加，矛盾日益突出。农民要求拆迁的诉求增多，损害农民利益的恶性事件时有发生。农村房屋拆迁矛盾已经危及到农村社会的稳定，成为社会关注的热点。从深层次分析有其制度根源，主要有四个问题：

首先，法律规范转移。房屋拆迁是一种公法行为，属于对公民主要财产权利的征收。政府之所以有权征用土地、拆除民房，不是基于其土地所有权，而是基于主权行为，具有宪法依据。我国宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法征收或者征用土地。”我们可以从两个方面来理解这一条款：一是农村集体所有的土地可以被征用或被征收，征收对象包括动产和不动产，其中自然包括房屋和土地； 第二，政府只能为了公共利益的需要而征收或征用土地。如果征地的目的是为了建设高尔夫球场、开发房地产等纯盈利目的，政府就不应该激活征地权。

目前我国现行法律对“公益”和“商业”没有明确界定，土地使用性质的确定完全由政府随意决定。目前，无论哪种投资主体从事建设，征地拆迁都是以公共利益为由进行的。上位法对下位法和地方政府行为缺乏必要的约束，公权力被滥用。挂公益“羊头”、卖商业“狗肉”来逃避法律，远远超出了“为了公共利益”的范畴。

根据《立法法》第八条，民事基本权利和财产权的调整只能由基本法调整。《宪法》第六十二条规定，制定基本法的主体只能是全国人民代表大会。因此，从法律上讲，房屋拆迁应当由宪法等相关上位法规定，并满足严格的法律条件。但是，到目前为止，我国还没有规范房屋拆迁的法律，只有国务院专门针对城市居民房屋拆迁发布的行政法规—— 《城市房屋拆迁管理条例》，将本应由上位法规范的拆迁事项让位于下位法，其自身的原则由《立法法》确定。

长期以来，农村房屋拆迁一直处于无法无天的状态，农民房屋的私有产权一直被忽视或放任不管。在看得见的法律法规中，房屋只包含在“附着物”中，严重混淆了农民土地的集体所有权和房屋的私有性。地方政府在办理农村房屋拆迁补偿时，应参照国有土地上城市房屋拆迁补偿办法，有的甚至没有资格参照，农民的公平补偿权在法律上受到不当限制。应由卜位法保护的农民合法财产权转移到下级法律，下级地方法律、法规和规范性文件擅自处置农民财产。这种法律上的转变不能不说是我国法律的一大缺失。

第二，上地农村的所有权缺失。从世界各国的立法来看，国外没有单独的房屋拆迁法律制度。两者都把房屋和土地作为一个整体，称之为房地产，主要与上地，设计房地产关系，房屋只是作为土地的附属物。我们不能照搬它的法律体系。然而，目前农村集体土地产权不明晰是农村房屋拆迁中农民权益得不到有效保障的深层次原因。

我国《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也是集体所有。”农民集体所有制本质上是一种所有权主体缺位的所有制。农村集体土地所有权的代表是谁，集体所有权属于谁？立法和实践不清，理论和现实是两张皮。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；村内属于两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内农村集体经济组织或者村民小组经营管理；由乡(镇)农民集体所有，由由乡(镇)农村集体经济组织经营管理。“根据上述立法，规定乡(镇)、村和村民小组是农村土地集体所有权的代表，但他们不是。首先，农村(镇)农民集体经济组织实际上并不存在。政府与社会一体化制度废除后，代表乡(镇)没有以农民集体为代表的农村土地所有权组织或机构，乡(镇)政府作为基层国家行政机关，不能合法成为集体土地的所有者。其次，村委会是基层群众自治组织。不是农村集体经济组织；因此，他们不能成为农村集体土地的所有者。最后，家庭联产承包责任制后，村民小组基本解除。而且，村民小组只是集体经济组织的成员，不是一级集体组织，不能作为集体土地所有权的代表。

自1982年5月14日《国家建设征用土地条例》在国务院公布以来，地方政府可以通过办理征地手续，支付远低于市场价格的补偿费，从而改变农村集体土地的产权。土地由集体所有转为国家所有后，可以进入土地市场，政府可以以高于补偿费数倍的价格出让土地使用权。巨大的经济利益驱使许多地方政府大量征用农村集体土地，导致耕地大量减少，损害农民行使土地权利。

第三，政府的角色错位。在农村房屋拆迁中，政府不再只是管理者，而是将其权力延伸到公共资源的商业化运作，政府以权力低价征用土地；事实上，政府已经扮演了一个合作伙伴的角色，当它被高价出售给企业和企业，或者在土地使用者给政府一些好处后被低价使用。

在农村房屋拆迁的实际操作过程中，政府角色的错位还表现在以下四个方面：一是行政权力层层下放；使农民的房屋拆迁补偿得不到保障。根据《土地管理法》等相关法律法规，农用地征收补偿办法由国务院，规定，授权省政府制定相应实施细则，省政府也授权市、县政府层层下放本应由上级政府行使的权力。无权制定补偿标准的基层政府和有关部门可以通过行政文件、命令、通知等方式任意处置农民财产。委托的结果是，地方政府各行其是，拆迁补偿标准毫无根据，拆迁补偿出了问题。根据立法法的规定，受权机关应当严格按照授权的目的和范围行使这一权力，受权机关不得将这一权力下放给其他行政机关； 第二，行政行为缺乏法律界限，农民获得公平补偿的权利受到不当限制。农村房屋拆迁过程中，农民是房屋所有权的主体，拆迁补偿协议应由农民与拆迁工人签订，未经农民授权，村小组不能代理。但由于缺乏对征收补偿法律关系的法律界定和规制，有的地方镇政府与村小组签订《土地征用协议书》，非法剥夺农民私有财产所有权主体地位；三是行政机关不当干预，非法剥夺农民申诉权。根据现行诉讼法的精神，被拆迁人与被拆迁人未能就拆迁补偿达成协议，对行政裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。但有的地方党委政府联合发文，要求党员干部和人大代表对拆迁补偿不要有异议。如果农民在拆迁时连基本的拆迁权都没有，就无法保障农民作为产权人的合法权益； 第四，行政权力过大。根据宪法和《立法法》的相关规定，政府无权对强拆行为制定行政法规和规章。在农村房屋拆迁过程中，政府及其工作部门具有规则制定者、参与者、裁判者、处罚机关等多种身份；政府行为缺乏法律界限。在拆迁补偿安置方案未落实、补偿安置标准人为降低、与农民未达成协议的情况下，政府以公共利益为借口直接行使强制拆迁权，严重侵害农民利益。