对农村房屋拆迁若干问题的法律思考？城市房屋拆迁若干问题的法律思考

(本文发表于2004年第《政法理论研究》卷)

摘要：农民的房屋所有权和农村土地所有权属于不同的主体。在农村集体土地上房屋拆迁的法律关系中，国家不应是当事人。公共利益本身具有模糊性，需要明确有权认定公共利益的主体和程序。农村房屋拆迁地方法规对拆迁工作具有指导作用。目前，农民房屋拆迁中存在损害农民权益的现象，应通过完善拆迁程序、畅通法律救济渠道来解决。

关键词：农村房屋拆迁公共利益补偿

随着城市规模的快速扩张和小城市化进程的加快，原本集中在城市的房屋拆迁问题逐渐扩展到交通道路周边的郊区、工业区、休闲、旅游、景区和农村地区。与城市房屋拆迁相比，农民房屋拆迁缺乏相关法律法规的指导和有力保障。

明确区分农村土地所有权和农民住房所有权

在中国，农村土地所有权和农民住房所有权属于不同的主体。根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第八条规定：农村土地，除依法属于国家所有外，属于农民集体所有；宅基地、自留地、自留山属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定了全民所有的土地范围，即国家所有。因此，可以说农村的土地除了部分归国家所有之外，主要是集体所有。这些房子是农民自己的，属于农民的私有财产。《中华人民共和国民法通则》第七十五条明确规定，公民个人财产包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、树木、牲畜、生产资料以及法律允许公民拥有的其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。作为基本法的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第四次修正案，加强了对公民私有财产的保护，强调公民合法私有财产不受侵犯。国家依法保护公民的私有财产权和继承权。

二、拆迁法律关系分析

(一)拆迁法律关系当事人是被拆迁人和被拆迁人

房屋拆迁涉及多方利益。除了拆迁，还有房屋拆迁管理部门、房屋评估机构、金融机构和政府。如果被拆除的房屋已经出租，房屋的承租人也会涉及。拆迁法律关系的当事人是谁？有人认为‘拆迁一方应该是国家，另一方应该是被拆迁的居民’。[1]对此，笔者并不认同。笔者认为，拆迁法律关系的当事人应当是拆迁人和被拆迁人。例如，根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定：拆迁人是指依法经批准征用、占用集体土地并取得房屋拆迁许可证的土地使用单位；拆迁人是指对被拆迁房屋拥有所有权的单位或者个人。拆迁范围仅限于单位，不包括个人。这项规定是为了保证被拆迁人的补偿安置能力，保护被拆迁人的权益。

在拆迁活动中，被拆迁人与被拆迁人之间存在民事法律关系，双方就补偿方式及金额、安置房面积及安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式及过渡期限等订立拆迁补偿安置协议。双方必须根据协议内容履行各自的义务，否则将构成违约并承担相应责任。

国家不是拆迁法律关系的当事人。反映国家意志的政府房屋拆迁部门核发的房屋拆迁许可证；房屋拆迁公告；拆迁补偿安置协议的决定；我的责任

(二)房屋拆迁结合了行政行为和民事行为

拆迁是一种民事法律行为，与政府及其相关部门的行政行为密切相关。根据对拆除原因的调查，房屋拆除可归因于拥有土地的33，354个国家。出于公共利益的需要，土地使用权向土地使用权人收回或单独发放。由于土地与其上面的建筑物关系密切，如果国家想要收回土地使用权，势必会涉及到这部分土地上面房屋的拆迁。《土地管理法》第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制；出于公共利益的需要，国家可以依法征用集体所有的土地。《宪法》第四次修改进一步完善了土地征收制度，将第十条第三款修改为“国家出于公共利益的需要，可以依法征收或者征用土地并给予补偿。”这种国家征收是典型的行政行为(行政行为是指行政主体利用行政权力作出的法律行为。[2])。有人认为房屋拆迁涉及的当事人是国家和被拆迁人，可能会把国家征收农民土地和房屋拆迁混为一谈。也有人认为，征地拆迁是行政机关整体的行政活动，是一种行政行为。该法案的主体是土地。至于房屋拆迁，作为土地征收过程中对地上固定物的补偿，仍纳入征收统筹。这种观点将房屋拆迁视为土地征收的从属行为，否认房屋拆迁的独立性，我很难认同。

此外，房屋拆迁过程中存在大量政府及相关部门的行政行为，如发放房屋拆迁许可证；拆迁人与被拆迁人不能就补偿安置达成一致意见时，由相关国土房管部门负责根据当事人的申请等进行裁决，此处不再讨论。

综上所述，在拆迁行为中，拆迁人与被拆迁人是拆迁法律关系的当事人。应严格区分拆迁行为与拆迁原因——国家土地征收行为。同时，拆迁行为伴随着政府及其相关部门的诸多行政行为，应当与被拆迁人与被拆迁人之间的民事行为区分开来。

三、当前农村集体土地上房屋拆迁的依据及成效分析

农村集体土地房屋拆迁不仅关系到国家建设和发展的大局，也关系到广大被拆迁农民的切身利益。它是一个敏感而普遍的社会问题，日益引起人们的关注。近年来，各地陆续出台了一些措施或规定，如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》、《青岛市征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定》.实践中，各地集体土地房屋的拆除主要是根据这些办法或规定进行的。

根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第8条，“只有下列事项才能制定法律： (6)征收非国有财产.”，有人主张应该制定法律对农民的房屋进行拆除，所以各地颁布的相关措施或规定都是无效的。笔者认为这种观点混淆了征收和征用的概念。行政征收是指行政主体依照法律、法规的规定，从负有无偿给付法定义务的行政相对人处取得一定数额的金钱或者实物的具体行政行为。[3]行政征收是指行政主体依法强制使用行政相对人的财产或者服务并给予一定补偿的具体行政行为。[4]房屋拆迁是国家征收集体所有土地造成的，只有国家有权征收集体所有土地。需要使用土地进行建设的单位和个人，可以申请使用国有土地。为了有效利用土地，新的土地使用者(国家、单位或个人)需要拆除土地上原有的建筑物。土地征收和房屋拆迁是两种独立的行为，在理论研究中应加以区分，以便更容易分析和解决问题。拆迁是拆迁人与被拆迁人就安置补偿达成协议并履行协议的活动。其本质是一种民事行为。因此，拆迁不是国家对公民财产的征收，没有必要制定法律来规范拆迁活动。