论农村房屋拆迁立法的完善

论农村房屋拆迁立法的完善

【摘要】本文运用数据法和文献法分析了农村房屋拆迁过程中存在的问题和缺陷。根据《中华人民共和国土地管理法》 《城市房屋拆迁管理条例》，重点阐述了农村房屋拆迁立法的完善，希望能为解决农村房屋拆迁纠纷提供一些建议。

【关键词】农村房屋拆迁集体经济组织土地所有权

随着农村工业化、城市化进程的加快，城市框架的不断拓宽和城市周边农村集体土地的征收，农村房屋拆迁数量也在不断增加，尤其是近年来，快速上升的趋势达到了历史高峰。拆迁金额逐年增加，补偿安置不当造成农民不满和损失，由此产生的矛盾日益突出。农民要求拆迁的诉求增多，损害农民利益的恶性事件时有发生。农村房屋拆迁矛盾已经危及到农村社会的稳定，成为社会关注的热点。

目前城市房屋拆迁有《城市房屋拆迁管理条例》标准。虽然不完善，但毕竟有一部规范的法律。但是，国家层面法律的缺失，严重侵害了许多地方农民的合法权益，激化了社会矛盾，形成了影响社会稳定的不稳定因素。因此，研究集体土地上房屋拆迁的法律问题不仅必要，而且迫切，这有其制度根源，主要有以下问题：

一是集体土地上房屋拆迁缺乏法律依据

《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人需要使用土地进行建设的，必须依法申请使用国有土地，但设立乡镇企业、建设村民住宅经依法批准使用本集体经济组织内农民集体所有的土地，或者在者乡(镇)村建设公共设施和公益事业经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。“这一规定明确将土地用途分为国有和集体两类。

《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定“在城市规划区内国有土地上进行房屋拆迁，需要补偿安置的，适用本条例”，从而对国有土地(含被征用的集体土地)上的房屋拆迁作出规定，而集体土地上的房屋拆迁不纳入适用范围。另一方面，《土地管理法》未涉及未征地拆迁集体土地。因此，在集体土地上进行房屋拆迁时，有一种无法效仿的学习现象。

由于没有明确的法律来规范集体土地上的房屋拆迁，一旦发生纠纷，就无法通过法律或行政手段进行调整。如果任何一方为此提起诉讼，法院认为应由房屋拆迁行政主管部门处理，但房屋拆迁行政主管部门受理的裁决不能作为依据，双方矛盾难以解决。这样，农村房屋拆迁的法律法规滞后，导致各地操作不一，农民的心理失衡和不满时常发生。法律补偿标准的缺失导致集体土地上房屋拆迁补偿的随意性。

二是城乡结合部集体土地房屋拆迁法律的不同导致补偿标准的差异，导致纠纷日益突出。

简单来说，就是“两个性质(集体土地和国有土地)、两个政策(征收拆迁)、两个部门(国土部门和建设部门)、两个许可(征收拆迁)”的问题。如上所述，由于《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》的调整目标不同，城市规划区内不同性质土地上的房屋拆迁补偿适用不同的政策。 第一条《城市房屋拆迁管理条例》只适用于城市规划区内的国有土地，对集体房屋拆迁没有明确的法律规定。目前，集体土地上的房屋拆迁一直以土地征收条例为依据。这导致相同的项目或相似的地块。由于土地等级差异和等级差异，有的地方相差数倍，主要表现为集体土地上房屋拆迁补偿价格明显低于其实际市场价值。以相对区， 南京市较好的五层地上房屋拆迁为例，区位补偿标准仅为200元/m；国有土地的，其区位补偿标准为1200元/平方米.

部分地区仍存在集体土地转为国有土地多年后仍执行集体土地拆迁补偿标准的现象，被拆迁人抵触情绪较大。比如东部地区某市国土资源局规定，原集体土地转为国有土地约10年，但房屋拆迁时按集体土地上的房屋进行补偿，群众无法理解和接受，强烈要求以国有土地实施房屋拆迁补偿政策。

第三，法律规范的转变。房屋拆迁是一种公法行为，属于对公民主要财产权利的征收。政府之所以有权征用土地、拆除民房，不是基于其土地所有权，而是基于主权行为，具有宪法依据。我国宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法征收或者征用土地。”我们可以从两个方面来理解这一条款：一是农村集体所有的土地可以被征用或被征收，征收对象包括动产和不动产，其中自然包括房屋和土地； 第二，政府只能为了公共利益的需要而征收或征用土地。如果征地的目的是为了建设高尔夫球场、开发房地产等纯盈利目的，政府就不应该激活征地权。

目前我国现行法律对“公益”和“商业”没有明确界定，土地使用性质的确定完全由政府随意决定。目前，无论哪种投资主体从事建设，征地拆迁都是以公共利益为由进行的。上位法对下位法和地方政府行为缺乏必要的约束，公权力被滥用。挂公益“羊头”、卖商业“狗肉”来逃避法律，远远超出了“为了公共利益”的范畴。

根据《立法法》第八条，民事基本权利和财产权的调整只能由基本法调整。《宪法》第六十二条规定，制定基本法的主体只能是全国人民代表大会。因此，从法律上讲，房屋拆迁应当由宪法等相关上位法规定，并满足严格的法律条件。但是，到目前为止，我国还没有规范房屋拆迁的法律，只有国务院专门针对城市居民房屋拆迁发布的行政法规—— 《城市房屋拆迁管理条例》，将本应由上位法规范的拆迁事项让位于下位法，其本身的原则与《立法法》确定的原则不同。

长期以来，农村房屋拆迁一直处于无法无天的状态，农民房屋的私有产权一直被忽视或放任不管。在看得见的法律法规中，房屋只包含在“附着物”中，严重混淆了农民土地的集体所有权和房屋的私有性。拆迁中对农民私有财产权的保护还不够。

农民通过宅基地依法取得集体土地使用权，农民在宅基地上建造的房屋属于农民私有财产是无可非议的。但在农村集体土地征收的现实中，由于缺乏相应的法律规范来明确界定和规范农村集体土地征收补偿的法律关系，地方政府与村小组签订了《土地征用协议书》，但属于农民私有财产的房屋在协议中被一并处置。该协议混淆了私有财产和公有财产，其违法性显而易见。从法律上讲，农民作为农民的私有财产，是房屋所有权的主体，只能由农民自己进行处罚，因此集体土地上房屋拆迁补偿应与土地征收补偿分开。